Archivée - Évaluation du Programme des fruits et légumes frais

Table des matières

• Sommaire
• 1.0 Introduction and Context
  • 1.1 Description
  • 1.2 Contexte de l'évaluation (portée et objectifs)
• 2.0 Méthodes
  • 2.1 Description
  • 2.2 Limites
• 3.0 Principales constatations
  • 3.1 Enjeux/questions d'évaluation
    • 3.1.1 Pertinence : Besoin continu du Programme
    • 3.1.2 Pertinence : Conformité avec les priorités du gouvernement
    • 3.1.3 Pertinence : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral
    • 3.1.4 Rendement : Réalisation des résultats attendus
    • 3.1.5 Rendement : Démonstration de l'efficience et de l'économie
  • 4.0 Conclusions et recommandations
• Annexe A – Profil et description du contexte, des activités et des enjeux associés au Programme de salubrité et de qualité des fruits et légumes frais
• Annexe B - Logique des résultats du PFLF et cadre de rendement des systèmes
• Annexe C – Approche de l'évaluation
• Annexe D - Gestion du risque et normes fondées sur les résultats : Examen de l'expérience en matière de salubrité des aliments à l'échelle internationale
• Annexe E – Guides d'entrevue
• Annexe F – Matrice d'évaluation
• Annexe G - Bibliographie

Sommaire

Dans le Plan d'évaluation de l'ACIA (2012-2017), qui a été approuvé par le Comité d'évaluation en juin 2012, on a cerné le besoin de mener une évaluation interne du Programme des fruits et légumes frais (PFLF). Le PFLF relève de l'activité de programme 1 du Programme de salubrité des aliments de l'Architecture d'harmonisation des programmes (AHP) de l'ACIA, laquelle établit le lien avec le résultat stratégique global que représentent des ressources végétales et animales et un approvisionnement en aliments sûrs et accessibles.

La présente évaluation porte sur la pertinence et le rendement du PFLF de 2008 à 2013, en rapport avec les deux grands éléments du Programme :

1. Objectifs en matière de salubrité des aliments;
2. Qualité des aliments liée à la commercialisation et à l'accès aux marchés

À la demande de la haute direction, on se penchera également, dans le cadre de la présente évaluation, sur les répercussions que les aspects antérieurs et actuels peuvent avoir sur les orientations futures, et, notamment, sur l'actuel Plan d'action pour assurer la salubrité des aliments au Canada et les initiatives de modernisation de l'inspection (MI).

Aux fins de la présente évaluation, le PFLF englobe tous les secteurs d'activités de l'Agence qui traitent de questions associées aux fruits et légumes frais, qu'ils relèvent des directions générales des Politiques et des Programmes, des Opérations ou des Sciences.

Pertinence

Des examens de documents, une revue de la littérature et des entrevues et consultations auprès d'informateurs clés donnent à penser que le PFLF est pertinent aux besoins du secteur des fruits et légumes frais en matière de la salubrité des aliments. Toutefois, les activités d'inspection sont fortement axées sur l'accès aux marchés et la qualité.

Des évaluations méthodiques des risques à l'échelle mondiale et des entrevues avec des informateurs clés permettent de cerner le besoin manifeste de mettre en œuvre un programme de réglementation ciblant la salubrité des aliments au sein du secteur des FLF. Le classement et d'autres mesures de soutien associées à la qualité restent nécessaires aux termes des accords internationaux portant sur des denrées particulières. Ainsi, il semble que le besoin du recours à une forme quelconque de soutien à l'accès aux marchés reste entier.

L'examen de documents montre que les objectifs du PFLF en matière de salubrité des aliments sont clairement harmonisés avec les priorités fédérales qui se fondent sur la Loi sur la salubrité des aliments au Canada (LSAC), l'initiative de modernisation de l'inspection (MI) et les résultats stratégiques de l'Agence. Le soutien de l'accès aux marchés est explicitement prescrit dans la réglementation actuelle. Une fois la réglementation en vigueur, la Loi sur la salubrité des aliments au Canada prescrira les pouvoirs nécessaires pour appuyer le commerce. Le soutien de l'accès aux marchés s'harmonise indirectement avec les résultats stratégiques actuels de l'Agence.

À ce jour, le principal rôle et les principales responsabilités et activités de l'ACIA par rapport aux FLF ont été axés sur la surveillance et les interventions et mesures correctives. En effet, il n'existe aucune réglementation fédérale complète sur la salubrité des aliments pour ce secteur qui faciliterait l'application de mesures solides d'analyse du risque et de surveillance dans les établissements. À ce jour, le principal rôle dynamique de l'ACIA en ce qui concerne les FLF a été le soutien de l'accès aux marchés, comme le montrent les activités d'exécution et l'utilisation des ressources. Les activités du Programme des fruits et légumes frais sont depuis longtemps axées sur l'accès aux marchés, à commencer par l'établissement de normes de catégories dans les années 1930. On prévoit que l'application de la LSAC renforcera nettement les éléments du PFLF associés à la salubrité des aliments, grâce à l'application d'une réglementation ciblant la protection de la salubrité des aliments.

Toutes les données montrent clairement que le PFLF devra disposer de plus amples ressources pour satisfaire à ses objectifs en matière de qualité. De même, une bonne somme de ressources nouvelles sera nécessaire pour réaliser les objectifs de salubrité des aliments cernés pour ce secteur. Il faudra déployer des efforts importants pour repositionner l'Agence auprès des intervenants du secteur des FLF. En effet, jusqu'ici, l'ACIA a surtout été pour eux un organisme facilitateur de l'accès aux marchés, plutôt que prestataire d'une surveillance réglementaire visant à respecter des objectifs en matière de salubrité des aliments. Les données indiquent également qu'un certain nombre d'assises fondamentales du Programme, qui sont nécessaires à l'exécution des programmes de salubrité des aliments liés à la LSAC et à la MI, restent à être élaborées. Celles-ci englobent la connaissance des intervenants de l'industrie et des risques associés, ainsi qu'une compréhension commune des critères de salubrité des FLF fondées sur les résultats par tous les intervenants. Les facteurs associés aux conditions socioéconomiques et historiques générales, aux exigences associées aux instruments réglementaires, à la gouvernance et à la gestion ainsi qu'à la mobilisation des parties réglementées, présentent des défis particuliers. On s'attend à ce que ces derniers engendrent un contexte qui rendra difficile la transition prévue pour l'ACIA. Dans le cadre d'un projet pilote du PFLF exécuté de 2010 à 2012, des inspecteurs ont réalisé pour la première fois des inspections dans des établissements de légumes à l'échelle nationale. Nombre des inspecteurs n'étaient pas préparés pour réaliser ces nouvelles tâches du domaine de la salubrité, car, jusqu'à ce jour, ils avaient uniquement participé à des travaux de soutien à l'accès aux marchés. Par conséquent, on juge qu'il faudra intensifier la communication, renforcer la formation et mobiliser le personnel pour réussir à exécuter de telles tâches dans l'avenir.

Rendement

Les données montrent que les critères appliqués par le secteur et les programmes qu'il exécute ont une incidence plus grande sur la salubrité des FLF que les activités actuelles du Programme de l'ACIA. Il est pertinent que l'industrie exerce un rôle de chef de file, parce que la responsabilité de la salubrité de ses produits lui revient et cette situation est jugée être normale. Le rôle de l'ACIA en matière de salubrité des FLF a été particulièrement faible, parce que l'Agence n'avait pas de programme détaillé de salubrité des FLF, en l'absence notamment de réglementation sur le contrôle préventif de la salubrité des aliments et de programme étendu d'échantillonnage et d'analyse.

Les activités de l'ACIA en matière de salubrité des fruits et légumes frais sont de nature réactive et ciblent des programmes nationaux limités d'échantillonnage et d'analyse qui visent le dépistage des dangers. Par conséquent, il n'existe pas suffisamment de données qui permettent de déterminer de manière probante le degré de salubrité des FLF au Canada. En outre, il importe de noter qu'à la lumière des nombreuses données provenant de la littérature, ainsi que du contrôle, de la surveillance et des études réalisées au Canada, il est clair que la salubrité des fruits et légumes frais est une préoccupation qui se fait de plus en plus vive.

Les activités du PFLF liées à l'accès aux marchés et à la qualité ont réussi à appuyer les besoins du secteur. En outre, certaines préoccupations ont été soulevées au sujet des ressources limitées de l'Agence, et, étant donné ces limites, de la division de ses ressources entre les volets de salubrité des aliments et d'accès aux marchés.

Il n'existe aucune comptabilisation cohérente des investissements en ressources dans les activités clés du PFLF. Par conséquent, on ne peut calculer ni démontrer l'économie ni l'efficience du Programme.

D'après les résultats de l'évaluation, il appert que l'ACIA devra relever de nombreux défis de taille. En effet, l'Agence devra intégrer les volets du PFLF et regrouper les intervenants pour créer un seul programme de salubrité des aliments d'ici 2015-2016, alors que la réglementation prise en vertu de la LSAC devrait entrer en vigueur. Afin d'appuyer les objectifs de salubrité des aliments et de qualité des FLF, l'ACIA devrait envisager les grandes recommandations suivantes.

Recommandations

Liste des sigles et acronymes

AAC

Agriculture et Agroalimentaire Canada

ACIA

Agence canadienne d'inspection des aliments

AHP

Architecture d'harmonisation des programmes

ASPC

Agence de la santé publique du Canada

CCR

Conseil de coopération en mati

EAFLF

Entrepôts agréés de fruits et légumes frais

FLF

Fruits et légumes frais

LAD

Loi sur les aliments et drogues

LEEPC

Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation

LPAC

Loi sur les produits agricoles au Canada

LSAC

Loi sur la salubrité des aliments au Canada

MI

Modernisation de l'inspection

PAASPA

Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires

PAM

Programme d'activités multisectorielles

PCP

Plan de contrôle préventif

PESA

Programme des enquêtes sur la salubrité des aliments

PFLF

Programme des fruits et légumes frais

RAD

Règlement sur les aliments et drogues

RDPA

Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage

REEPC

Règlement sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation

RFLF

Règlement sur les fruits et les légumes frais (Règlement sur les FLV)

SC

Santé Canada

SCT

Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

1.0 Introduction et contexte

1.1 Description

Structure du programme

L'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) règlemente les fruits et légumes frais (FLF) afin de faire en sorte que les fruits et légumes frais importés, exportés et mis en marché à l'échelle interprovinciale sous le régime des lois fédérales soient salubres, sains et classés selon les normes, emballés et étiquetés de manière à éviter les déclarations trompeuses et la fraude et mis en marché d`une manière harmonieuse. Le Canadien moyen consomme environ 55 kg de légumes et 39 kg de fruits chaque année. Le Canada a importé en moyenne 5,9 milliards de dollars de fruits et légumes annuellement de 2008 à 2011 et en a exporté en moyenne 1,5 milliard de dollars.^{Note de bas de page 1}

L'industrie des FLF est principalement un secteur non agréé. Ce secteur n'est pas assujetti à des exigences d'agrément obligatoires, même si l'on compte environ 90 entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) à l'échelle du Canada, lesquels participent à un programme volontaire qui leur permet de classer les pommes de terre, les pommes et les bleuets mis en marché à l'échelle interprovinciale. À titre de comparaison, la fonction caractéristique d'agrément qu'appliquent d'autres programmes des aliments de l'ACIA permet d'accorder une « autorisation d'exploitation » et de mettre en œuvre des systèmes de salubrité des aliments dans les établissements alimentaires.

Le Programme des fruits et légumes frais (PFLF) est sous l'égide de la Division agroalimentaire de la Direction générale des politiques et des programmes et est divisé en deux sections : salubrité et qualité. En 2011-2012, les dépenses du Programme s'élevaient à un peu plus de 3,5 % du budget global de l'Agence, soit 27,9 millions de dollars (33,6 millions de dollars en 2012-2013). Dans le passé, la supervision des deux sections était assurée par deux chefs qui relevaient d'un seul gestionnaire national responsable de toutes les politiques du Programme, de son rendement, de la publication de rapports et de sa mise en œuvre. Lors d'une restructuration récente, la responsabilité de la section de la qualité (aspects non liés à la salubrité des aliments) du Programme des FLF a été confiée au gestionnaire national du Programme des produits transformés, des produits de l'érable et du miel. Dans ce contexte, on a transféré deux équivalents temps plein (ETP), à l'administration centrale. La Direction générale des opérations appuie globalement le Programme des FLF, coordonne la mise en œuvre entre les sections de la salubrité et de la qualité et établit la priorité des tâches à accomplir pour l'exécution du Programme. La Direction générale des sciences gère les programmes d'échantillonnage, et notamment tous les travaux de planification, d'analyse en laboratoire et de rédaction de rapports, en plus des enquêtes ciblées.

Le tableau 1 illustre les dépenses et le budget du PFLF pour les exercices 2008 à 2013.

*Pour la ventilation, consulter le tableau 2

En 2011-2012, l'Agence a sensiblement modifié ses rapports financiers à la suite de la restructuration de son architecture d'harmonisation de programmes (AHP), passant de huit à cinq programmes. Le tableau 2 illustre la ventilation des activités du Programme. L'Agence n'a pas produit de rapport pour indiquer quelles activités (voir sous-sous activités au tableau 2) ajoutées ou nouvellement attribuées au PFLF expliquent le fait que les dépenses ont presque triplé de 2010-2011 à 2011-2012. Aucun rapport ne porte non plus sur la ventilation des données budgétaires en fonction de l'activité ou d'autres critères. La ventilation des données budgétaires du Programme en fonction de l'activité nécessiterait un examen de la planification financière du PFLF par chaque direction générale concernée. Chacune gère son propre budget et ne participe pas à l'établissement d'un sommaire qui permettrait de créer un budget global pour toutes les dépenses de l'Agence associées aux fruits et légumes frais. Les dépenses sont de même consignées séparément au sein de chaque direction générale. Cette lacune en matière de comptabilisation et de planification n'est mentionnée dans aucune des recommandations. En effet, le PFLF sera intégré au programme plus vaste des aliments que l'Agence entend mettre en œuvre au cours des prochaines années dans le cadre des initiatives de modernisation. En outre, il est important, aux fins de la planification, que l'Agence exerce un suivi plus précis, cohérent et complet de ces dépenses. Les tableaux 1 et 2 ont été créés en utilisant l'information recueillie par la Direction générale de la gestion intégrée en vue de l'évaluation.

Remarques au sujet des tableaux 1 et 2 : A) Les dépenses réelles par sous-sous activité proviennent des chiffres sur les dépenses réelles de fin d'exercice publiés dans le rapport sur chaque sous-sous activité; B) L'ajout des dépenses pour les services internes dans les dépenses réelles par sous sous activité a été fait de manière proportionnelle (entre 17 et 21 %), ce qui explique l'écart par rapport aux chiffres du Rapport ministériel sur le rendement; C) Pour les sous-sous activités de collaboration internationale et ententes techniques (CIET) du PFLF, le budget a été attribué proportionnellement aux dépenses en fin d'exercice de la sous sous activité; D) Le budget principal des dépenses de 2011-2012 par AHP a été rajusté pour cet exercice. En 2011-2012, l'Agence a restructuré son AHP, passant de 8 à 5 programmes. Dans le cadre de cet exercice, l'ACIA s'est efforcée d'attribuer les dépenses prévues de manière exacte aux nouveaux programmes. Toutefois, lors de la préparation du Rapport ministériel sur le rendement de 2011-2012, on a noté que les autorisations ne correspondaient pas adéquatement aux chiffres réels. Le problème a été corrigé dans le Rapport sur les plans et les priorités de 2013-2014. Par conséquent, le budget principal des dépenses de 2011-2012 par AHP a été rajusté pour cet exercice afin de fournir une assise plus exacte en vue de l'évaluation; E) Une partie de la hausse des dépenses pour les conseils scientifiques en 2012-2013 semble être due au transfert d'environ 50 membres du personnel de la Direction générale des politiques et des programmes à la Direction générale des sciences de l'ACIA.

Le nombre de membres du personnel travaillant directement pour le PFLF est ventilé en fonction de la direction générale dans le tableau 3.

Tableau 3 : Équivalents temps plein du PFLF en 2012-2013^{Note de bas de page 2}

Autorisations

Le PFLF applique les lois et règlements suivants :

• Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments (LACIA)
• Loi sur les produits agricoles au Canada (LPAC), laquelle sera abrogée lors de l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation sous le régime de la Loi sur la salubrité des aliments au Canada
• Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (LEEPC)
• Règlement sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (REEPC), les dispositions portant sur les aliments devraient également être abrogées à la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation en vertu de la Loi sur la salubrité des aliments au Canada
• Loi sur les aliments et drogues (LAD)
• Règlement sur les aliments et drogues (RAD)
• Règlement sur les fruits et les légumes frais (RFLF ou Règlement sur les FLF)
• Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage (RDPA), *le retrait du RDPA pourrait être amorcé dans le cadre d'une initiative du Conseil de coopération en matière de réglementation.

La Loi sur la salubrité des aliments au Canada (LSAC) a été édictée en novembre 2012. Elle entrera en vigueur en même temps que la nouvelle réglementation; la date cible est l'exercice 2015-2016. Selon la nouvelle loi et la réglementation proposée, les programmes ciblant des denrées particulières comme le PFLF ne seront plus distincts. En effet, l'Agence s'orientera alors vers une approche multisectorielle fondée sur le risque pour la surveillance de la salubrité des aliments, faisant une priorité de la prévention pour tous les produits alimentaires et adoptant une approche d'inspection commune à tous les aliments. La réglementation proposée comportera un certain nombre d'exigences horizontales qui s'appliqueront à tous les produits alimentaires réglementés par le gouvernement fédéral qui sont mis en marché à l'échelle interprovinciale et internationale, comme la délivrance de permis, les mesures de contrôle préventif, la traçabilité, la tenue de registres et un mécanisme d'examen. Certaines exigences en matière de salubrité des aliments propres à des denrées particulières seront conservées (p. ex., en ce qui concerne l'abattage), tout comme d'autres dispositions particulières à des produits ou liées à la protection des consommateurs (p. ex., normes d'identité, catégories, marques d'inspection, étiquetage et emballage). Même si nombre de fonctions du PFLF seront maintenues, cette transition aura des répercussions de vaste portée sur le secteur du PFLF.

Cadre réglementaire

La mission du PFLF comprend deux volets distincts qui comportent chacun des antécédents, une culture, des liens et des niveaux d'expérience différents au sein de l'ACIA. Il s'agit des deux volets suivants :

1. qualité des aliments associée à la mise en marché et à l'accès aux marchés;
2. salubrité des aliments.

Qualité - Mise en marché – Accès aux marchés

La mise en marché des fruits et légumes frais est réglementée sous le régime de la Loi sur les produits agricoles au Canada (LPAC) par le Règlement sur les fruits et les légumes frais (RFLF) et le Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage (RDPA).

La LPAC régit la commercialisation des produits agricoles qui sont importés, exportés ou encore mis en marché à l'échelle interprovinciale. Elle prescrit les normes et catégories nationales de produits agricoles qui servent à leur inspection et classement et à l'agrément des établissements, ainsi que les normes régissant les établissements.

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais fixe les exigences en matière d'emballage, d'étiquetage, de facteurs non liés à la salubrité des aliments (normes de catégorie) et de salubrité des fruits et légumes frais sur le marché d'importation ou le marché interprovincial, qu'ils soient vendus frais ou destinés au marché de la transformation des aliments.

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais prévoit que chaque chargement des denrées suivantes mises en marché à l'échelle interprovinciale doit subir une inspection par l'ACIA au point d'expédition et être certifié comme satisfaisant à une catégorie établie :

• Pommes de la Colombie-Britannique, de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick ou de la Nouvelle-Écosse;
• Pommes de terre de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse ou de l'Île-du-Prince-Édouard;
• Bleuets emballés dans des contenants d'au plus 6 litres et provenant de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau Brunswick ou de l'Île-du-Prince-Édouard.

Les certificats d'inspection sont valides au plus trois jours (y compris les samedis et jours fériés). Les établissements qui sont agréés par l'ACIA dans le cadre du Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) sont exemptés des inspections obligatoires au point d'expédition. En effet, les établissements qui participent à ce programme sont assujettis à des inspections régulières qui permettent de démontrer leur capacité continue d'emballer le produit en respectant les normes de qualité, et ils sont donc exemptés de l'exigence générale ciblant l'inspection de chaque chargement.

Le Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage a été conçu de manière à garantir des pratiques commerciales qui sont conformes aux règles d'éthique et d'équité pour le commerce international et interprovincial des fruits et légumes frais. Le Règlement prescrit que les importateurs canadiens (dont les ventes annuelles dépassent 230 000 $) doivent être agréés par l'ACIA ou être membres de la Corporation de règlement des différends dans les fruits et légumes. Un permis de l'ACIA ou l'adhésion à la Corporation offre un mécanisme de règlement des différends qui permet de régler toute divergence d'opinions en ce qui concerne la qualité ou le paiement pour les transactions de fruits et légumes frais. On compte environ 115 titulaires de permis et 800 membres de la Corporation. Les permis sont délivrés par le Service d'inspection à destination (SID) de l'ACIA. Le SID est un service impartial que l'ACIA offre pour appuyer le règlement des différends en matière de qualité des FLF. Les inspections réalisées par l'ACIA traitent les aspects suivants : défauts, observation de la destruction de produits et poids brut, taille ou nombre réel. Les services du SID ne sont pas gratuits et l'ACIA s'oriente vers le plein recouvrement des coûts. Le SID a été créé en 2007 et regroupe des fonctions dont le PFLF s'occupait jusqu'à ce jour.

Certains programmes du PFLF ont été établis afin d'alléger le fardeau que représente l'inspection du classement. Comme indiqué ci-dessus, le Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) permet le transport de produits d'une province à l'autre sans qu'il soit nécessaire d'effectuer les inspections obligatoires de la qualité de chaque chargement expédié. Le fondement réglementaire de ce Programme est la partie X du Règlement sur les fruits et les légumes frais, laquelle autorise l'agrément de tout établissement qui prépare des denrées pour lesquelles le Règlement prescrit des catégories^{Note de bas de page 3}. Toutefois, dans la pratique, seuls des établissements qui préparent des pommes et des pommes de terre ont demandé l'agrément puisqu'il s'agit des produits dont l'inspection est obligatoire. Le Programme comporte deux objectifs : offrir à l'industrie la latitude requise pour pouvoir expédier des fruits et légumes frais sans attendre la présence d'un inspecteur (en démontrant leur capacité et conformité aux déclarations de classement et de catégorie); réduire les besoins en ressources de l'ACIA en effectuant moins d'inspections au point d'expédition. Quatre-vingt-dix établissements qui pratiquent le commerce des pommes ou pommes de terre participent à ce programme.

Le Programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ) du PFLF, aussi appelé Programme des partenaires pour la qualité au Canada (PPQ-C), autorise les producteurs de pommes de terre à conclure avec l'ACIA une entente qui les oblige à maintenir des normes de rendement afin de pouvoir remplir leurs propres certificats d'exportation pour les chargements de pommes de terre destinés à être expédiés aux États-Unis. L'Agence mène des vérifications et des examens des manuels d'assurance de la qualité et des registres de l'entreprise pour vérifier la conformité. Environ 15 établissements participent au C-PAQ. Ce dernier n'est pas prescrit par règlement, mais s'appuie plutôt sur des ententes ayant force obligatoire entre l'ACIA et les établissements qui pratiquent le commerce des pommes de terre.

Salubrité

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais pris en vertu de la LPAC prescrit une exigence de nature générale en matière de salubrité des aliments. En effet, aux termes du paragraphe 3.1(1) du Règlement, « est interdite la commercialisation — soit interprovinciale, soit liée à l'importation ou l'exportation — d'un produit en tant qu'aliment, sauf si le produit » peut être consommé sans risque. De surcroît, le Règlement répertorie diverses substances contaminantes qui sont interdites. Deux éléments servent à l'application des critères de salubrité du PFLF de l'ACIA : (1) l'échantillonnage réalisé dans le cadre du Programme national de surveillance microbiologique (PNSM), du Programme national de surveillance des résidus chimiques (PNSRC) ou du Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires (PAASPA); (2) les enquêtes de nature réactive, et notamment les rappels d'aliments, les retraçages et l'échantillonnage dirigé.

L'ACIA applique deux grandes stratégies afin de surveiller la présence de divers dangers dans les aliments, et notamment dans les fruits et légumes frais. Ces deux stratégies comprennent les programmes réguliers de contrôle comme le PNSM et le PNSRC, de même que des études et enquêtes ciblées. Le PNSM et le PNSRC sont des programmes de contrôle qui ciblent une vaste gamme de produits importés et de production intérieure (et non seulement les FLF). Le personnel du PNSM surveille le taux de contamination microbiologique dans les approvisionnements en aliments, grâce à l'analyse d'un éventail d'agents pathogènes à risque élevé, et notamment E. coli, Listeria monocytogenes, Salmonella et Shigella. Le PNSRC effectue des analyses pour dépister la présence de résidus chimiques, d'additifs alimentaires et de métaux toxiques. Les deux programmes de surveillance ciblent le dépistage des tendances, des risques et des aspects qui nécessitent des mesures de suivi dans le but de réduire au minimum les risques potentiels pour la santé des consommateurs. Le niveau de surveillance est ajusté au besoin à la lumière de multiples facteurs comme la consommation du produit par les Canadiens, les antécédents en matière de conformité et la vulnérabilité de sous-populations. Des analyses additionnelles, qui sont réalisées dans le cadre du PAASPA dans les dossiers les plus préoccupants ou pour évaluer de nouveaux risques, se greffent aux activités régulières de surveillance. Des renseignements sont recueillis dans le cadre de l'initiative de surveillance accrue du PAASPA dans le cadre d'enquêtes ciblées sur les dangers de nature chimique et microbiologique ainsi que sur les allergènes. À l'heure actuelle, ces enquêtes comportent des analyses ciblant les priorités cernées (comme exemple pour les FLF, on note les cantaloups, les tomates, les légumes-feuilles et les fines herbes), afin de dépister divers dangers de nature microbiologique. Des enquêtes portant sur les teneurs en allergènes (sulfites dans divers FLF comme les litchis et les raisins) ont également été effectuées, de même que des études sur les teneurs en pesticides dans les FLF mis en marché à l'échelle intraprovinciale.

Le volet d'enquête du PFLF ne comporte aucune exigence prescriptive comme la délivrance de permis (sans lien avec les exigences du RDPA), les inspections sur place ou l'élaboration et la mise en œuvre de plans de contrôle préventif. En effet, il n'existe aucune réglementation ciblant la prévention en matière de salubrité des aliments pour ce secteur. Par conséquent, la surveillance actuelle fait principalement suite à des rappels d'aliments et à des urgences, comme des interventions pour contrer des éclosions de toxi-infections alimentaires, des plaintes du grand public et des résultats d'analyse du PNSM montrant une contamination microbiologique, lesquelles peuvent nécessiter un échantillonnage dirigé dans le cadre d'une enquête sur l'origine de la contamination.

Il importe de noter que malgré l'absence d'exigences et de protocoles officiels en matière de salubrité des aliments dans les lois et les directives de l'ACIA, l'industrie a créé son propre programme volontaire dénommé CanadaGAP. Ce programme axé sur la salubrité des aliments s'adresse aux entreprises qui produisent, emballent et entreposent des fruits et des légumes et a été conçu de manière à favoriser la mise en œuvre de méthodes efficaces d'assurance de la salubrité des aliments dans les établissements où l'on traite des fruits et légumes frais.^{Note de bas de page 4} Ce programme de salubrité des aliments piloté par l'industrie a été créé avec l'aide de fonds versés par Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). Selon l'industrie, il se pourrait que jusqu'à 70 % des producteurs de FLF au Canada soient membres de ce programme. Parmi ceux-ci, on compte des producteurs qui vendent à de gros détaillants qui, semble-t-il, se font de plus en plus pressants pour que des processus et stratégies efficaces d'atténuation des risques soient mis en œuvre au sein de ce secteur.

L'annexe A présente une description et un profil complets de ces deux fonctions. Les données nécessaires ont été principalement compilées par la direction du PFLF aux fins de la présente étude. Les renseignements colligés serviront à l'examen des questions énoncées à la section 3.

Contexte sommaire du Programme

Le PFLF existe depuis longtemps et a toujours été axé sur l'accès aux marchés, la qualité, et, parfois, la gestion de la disponibilité et des approvisionnements de certains produits. On a commencé à établir des normes de catégories dès les années 1890 pour les pommes et de façon plus générale dans les années 1930 à l'échelle des produits afin de faciliter le commerce grâce à l'utilisation d'un langage commun. Veuillez consulter la discussion sur le rôle antérieur de prestataire de services au secteur à la section 3.1.4 ci dessous. L'ACIA maintient une forte présence régionale pour offrir ces services au secteur. Ainsi, l'Agence est considérée par l'industrie comme étant une importante partenaire qui les aide à mettre leurs produits en marché et favorise l'accès à d'autres marchés.

La modernisation de l'inspection (MI) et la nouvelle Loi sur la salubrité des aliments au Canada (LSAC) représentent, pour l'ACIA, des initiatives de transformation qui mettent l'accent sur la salubrité des aliments. En ce qui concerne la surveillance des FLF, le rehaussement des règles qui s'appliquent à la salubrité des aliments en application de la nouvelle Loi élargira la portée réglementaire du Programme qui mettait auparavant l'accent sur la qualité et l'accès aux marchés.

1.2 Contexte de l'évaluation (portée et objectifs)

Dans son Plan d'évaluation (2012-2017), qui a été passé en revue par le Comité d'évaluation et approuvé par le président de l'ACIA en juin 2012 (confirmé dans le Plan d'évaluation de 2013), l'ACIA cernait le besoin de faire une évaluation interne du PFLF. Le calendrier de l'évaluation permet à l'ACIA de se conformer aux exigences de la Politique sur l'évaluation en ce qui concerne la couverture de toutes les dépenses directes des programmes et de formuler des observations au sujet du PFLF au fur et à mesure que sont apportées des modifications du concept du Programme et des règlements afférents.

Le PFLF s'inscrit sous l'activité de programme 1, Programme de salubrité des aliments, de l'AHP de l'ACIA, qui est liée au résultat stratégique global que représentent un approvisionnement alimentaire et des ressources animales et végétales sûrs et accessibles.

La présente évaluation examine la pertinence et le rendement du PFLF des années 2008 à 2013. Elle se penche également sur l'importance des faits passés et présents pour les orientations futures, y compris les initiatives actuelles de modernisation.

Aux fins de l'évaluation, le « Programme » visé regroupe tous les secteurs d'activités connexes à l'échelle de l'Agence, y compris ceux sous l'égide des directions générales des Politiques et des Programmes, des Opérations et des Sciences. On a également pris en compte les activités pertinentes du PFLF entreprises dans le cadre de programmes externes qui ont des liens avec le PFLF comme le Programme de protection des végétaux, les Services d'inspection à destination et le Bureau de la salubrité et des rappels d'aliments. L'évaluation a été amorcée en mars 2013. La collecte des données pertinentes a pris fin en novembre et elles ont été diffusées en décembre.

Questions d'évaluation

Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du SCT, le principal objectif de l'évaluation du PFLF par l'ACIA est de traiter les cinq questions fondamentales exposées ci-dessous. De surcroît, son Comité consultatif a également demandé à l'équipe d'évaluation d'examiner certains programmes qui sont passés d'une orientation vers la qualité à une optique de salubrité des aliments, ainsi que la façon dont d'autres gouvernements réglementent les FLF, dans le but de tirer profit des leçons retenues. Voir la section sur les méthodes pour en savoir plus.

Pertinence

Question no 1 Besoin continu du programme

Évaluation de la mesure dans laquelle les politiques, les processus et les liens associés au PFLF continuent de satisfaire à un besoin mesurable et sont adaptés aux besoins des Canadiens.

Question no 2 Conformité avec les priorités du gouvernement

Évaluation des liens entre les objectifs du PFLF et ce qui suit : (i) priorités du gouvernement fédéral; (ii) résultats stratégiques de l'Agence.

Question no 3 Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Évaluation des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral à l'égard de l'exécution du PFLF.

Rendement (efficacité, efficience et économie)

Question no 4 Réalisation des résultats attendus

Évaluation de l'état d'avancement vers les résultats attendus (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et ultérieurs) par rapport aux attentes en matière de rendement et à la portée du programme, ainsi qu'à son concept, ce qui comprend les contributions des extrants aux résultats et les liens entre eux.

Question no 5 Démonstration de l'efficience et de l'économie

Évaluation de l'utilisation des ressources en rapport avec la production des extrants et l'état d'avancement vers les résultats attendus.

2.0 Méthodes

2.1 Description

L'approche adoptée afin de répondre aux cinq questions fondamentales de l'évaluation est l'analyse de contribution réaliste^{Note de bas de page 5}. Grâce à cette approche, on a pu compter sur un processus rigoureux pour valider et améliorer la compréhension de la logique des résultats et les facteurs qui influent sur le rendement. (Consulter l'annexe C pour en savoir plus sur l'approche.) La Direction de l'évaluation a collaboré avec le personnel du PFLF pour mieux cerner les domaines de risque associés au Programme et leurs répercussions. Des données provenant de multiples sources ont été utilisées pour approfondir la compréhension du Programme. Ces diverses sources comprennent un examen des besoins, un examen des instruments, une revue de la littérature portant sur les instruments et les initiatives, des analyses comparatives de cas à l'échelle internationale, des analyses des données provenant de l'examen des dossiers et des entrevues pour valider et traiter les enjeux. La triangulation des données a été présentée pour chaque question.^{Note de bas de page 6} Les documents examinés sont indiqués à l'annexe G. Le comité consultatif qui a été établi en vue de l'évaluation comportait des représentants de la haute direction de la Direction générale des sciences, de la Direction générale des Opérations, de la Direction générale des politiques et des programmes et de la Direction générale des affaires publiques. De surcroît, le directeur de l'évaluation de Transports Canada siégeait au comité et a pu faire profiter ce dernier d'un point de vue de l'extérieur^{Note de bas de page 7}. Le comité a réalisé un examen et prodigué des conseils sur le cadre de l'évaluation, les constatations préliminaires et le rapport provisoire.

*Les entrevues se sont fondées sur le protocole établi dans les Guides d'entrevue à l'annexe E. Veuillez noter que dans plusieurs cas, de multiples rappels de suivi ont été faits auprès des répondants.
**Les consultations ont été réalisées par les moyens suivants : correspondance en ligne, réunions et appels téléphoniques. Elles avaient pour objet de préciser et d'analyser la compréhension des questions clés portant sur le PFLF et le secteur des FLF par les évaluateurs. Par exemple : consultations sur les méthodes qui ont été utilisées par le passé, qui sont actuellement utilisées et qui sont proposées, comparaison des similarités et différences par rapport à d'autres groupes et tentatives d'éclaircissement des renseignements sur le rendement et l'utilisation des ressources. Les chiffres dans cette colonne ne comprennent pas les rappels de suivi aux répondants qui sont répertoriés dans la colonne précédente. Il importe de noter que même si les points de vue des principaux intervenants étaient jugés être de prime importance, lorsque justifié, ceux de non-intervenants ont été également inclus.

Aucune stratégie de mesure du rendement n'avait été prévue pour le PFLF.^{Note de bas de page 8} Par conséquent, l'équipe d'évaluation a créé un modèle logique pour le Programme dans le cadre de la planification de l'évaluation et l'a subséquemment validé lors des entrevues et consultations, et notamment celles auprès du personnel du Programme. Un cadre d'évaluation du rendement des systèmes a été élaboré. Celui-ci recense les facteurs clés qui sont jugés être déterminants pour l'exécution réussie du PFLF. Un cadre d'évaluation pour les FLF a été mis au point au début de l'évaluation. Celui-ci comporte une liste des secteurs clés qui ont un rôle à jouer dans la réalisation de la mission du PFLF. Ces diverses composantes correspondent à une théorie du Programme; les liens qui les lient ont été analysés lors de la collecte et de l'analyse des données. Les renseignements obtenus devraient également servir à la création du programme intégré des aliments, car ils recensent des résultats et activités clés associés au PFLF. On peut se pencher sur des éléments précis du PFLF en même temps que sur le modèle générique afin de déterminer lesquels sont propres au secteur. Voir le modèle logique à la section 3.1.4 et à l'annexe B.

2.2 Limites

Les circonstances entourant la réalisation de l'évaluation dictaient des limites spéciales.

Certaines des limites susmentionnées comportaient des défis de taille qui ont nui grandement à la réalisation d'une évaluation de type classique. Pour régler le problème de la qualité des données, on a notamment eu recours à une stratégie qui prévoyait un examen poussé des principaux mécanismes et principales expériences d'autres groupes ayant utilisé de tels mécanismes. Les résultats de l'examen ont servi de complément à l'expérience limitée et parfois non existante du PFLF dans des domaines comme les inspections dans les établissements, les activités de prévention des risques et les normes axées sur les résultats. Cette approche avait pour objet le recours au plus grand nombre de sources de données possible. Un éventail d'intervenants a été interviewé : personnel de l'ACIA, intervenants du secteur, représentants d'autres ministères et de groupements étrangers.

3.0 Principales constatations

3.1 Enjeux/questions d'évaluation

3.1.1 Pertinence : Besoin continu du Programme

Évaluation de la mesure dans laquelle les politiques, les processus et les liens associés au PFLF continuent de satisfaire à un besoin mesurable et sont adaptés aux besoins des Canadiens.

Le PFLF doit être maintenu sous une forme quelconque, qu'il s'agisse d'un programme distinct ou d'un volet d'une approche intégrée en application de la Loi sur la salubrité des aliments au Canada.

Dans le sommaire de l'analyse des questions qu'elle a diffusé en avril 2013, la Division de la salubrité des aliments de l'ACIA indique que de nombreuses données à l'échelle nationale et internationale montrent une hausse des cas de maladies d'origine alimentaire liés à des FLF. Le rapport conclut que les fruits et légumes frais représentent de plus en plus souvent une préoccupation en matière de salubrité des aliments.

Les risques pour la santé inhérents au secteur des FLF sont très importants sur le plan de la salubrité des aliments. Selon des études réalisées récemment aux États-Unis, le nombre des éclosions de maladies d'origine alimentaire liées à des fruits et légumes frais semble comparable à celui des éclosions liées à des produits de la viande. Même si ces secteurs comportent un certain nombre de différences, dont les exigences en matière de réglementation et d'exportation, il importe de noter que l'Agence consacre beaucoup plus d'argent à la surveillance réglementaire du secteur de la viande qu'à celle du secteur des FLF. En 2011-2012, 35,2 % du budget de l'Agence a été consacré au secteur de la viande et de la volaille, contre 3,8 % pour celui des fruits et légumes frais.

Une étude menée par les Centers for Disease Control and Prevention (CDC) des États-Unis en 2013 conclut que sur les 4 589 éclosions de maladies d'origine alimentaire à étiologie unique qui ont causé 120 321 cas de maladie de 1998 à 2008, 46 % étaient dues à des fruits et légumes frais contre 22 % pour la viande et la volaille.^{Note de bas de page 10}.

Le Center for Science in the Public Interest présente un point de vue différent dans son document intitulé « Outbreak Alert! 2001-2010 A review of Food Borne Illness in America ». Les auteurs du document confirment les chiffres de base publiés dans le rapport des CDC qui mettent en lumière le fait que les fruits et légumes frais causent la plupart des cas de maladies d'origine alimentaire, mais ils en tirent des conclusions différentes. Ils font une analyse des éclosions en fonction du volume de produit consommé et concluent que ce sont les produits de la mer qui sont la principale cause de maladie, suivis de la volaille.^{Note de bas de page 11} Les deux rapports prennent bien soin de dûment mentionner nombre de mises en garde et hypothèses, mais les deux concluent que les fruits et légumes frais sont une cause importante d'éclosions de maladies d'origine alimentaire.

Les évaluations récentes donnent à penser que les risques associés aux FLF sont amplifiés ou sont supérieurs à ce que l'on pensait auparavant pour les raisons suivantes :

• les habitudes de consommation (aliments frais offerts dans des emballages pratiques);
• l'absence générale d'une étape de destruction parce que les produits sont souvent consommés crus;
• des lots volumineux de fruits et légumes frais qui sont transportés sur de longues distances;
• la mondialisation des chaînes de valeur des fruits et légumes frais et l'augmentation de la variété et de la qualité des produits ont provoqué une hausse remarquable du nombre de points de contamination potentiels;
• des hausses des importations provenant de pays en développement dont les systèmes de salubrité des aliments ne sont pas uniformes;
• l'illustration des risques à la lumière des nouvelles connaissances scientifiques et de l'expérience en ce qui concerne les risques de nature microbiologique dans les fruits et légumes frais;
• l'intérêt accru de la part de partenaires commerciaux clés (États-Unis, Union européenne, Australie, Nouvelle-Zélande) et la reconnaissance de la non-acceptabilité d'un système de type réactif.^{Note de bas de page 12}

Les constatations découlant des examens internes et externes du secteur mettent en lumière le besoin continu d'exécuter une forme quelconque de programme pour ce secteur afin de satisfaire aux objectifs en matière de salubrité des aliments.

Dans le cadre de ses initiatives de modernisation, l'Agence prévoit continuer de mettre l'accent sur la salubrité des aliments et sur l'édification d'un cadre plus cohérent et complet pour toutes les denrées. Cette orientation a pour objet de renforcer la salubrité des aliments, notamment dans le secteur des FLF. En ce qui concerne les intervenants, les grandes associations appuient verbalement et concrètement le virage que prend l'Agence en s'orientant davantage vers la salubrité des aliments – ce qui apporte un appui supplémentaire au besoin perçu de mettre en œuvre un programme pour ce secteur. En témoignent les programmes d'assurance de la qualité et de la salubrité pilotés par l'industrie qui ont vu le jour au Canada, tout particulièrement au sein du secteur des FLF, le plus important étant CanadaGAP.

Compte tenu des exigences des États-Unis en matière de certification et des exigences associées à l'inspection interprovinciale, il semble que le volet qualité, mise en marché et accès aux marchés répond à un besoin continu. Le rôle de l'ACIA relativement à la certification du respect des normes de qualité (catégories) au sein du secteur des FLF a dominé les liens entre l'ACIA et l'industrie. Alors que le rôle de l'ACIA est traditionnellement celui d'un organisme de réglementation pour la plupart des denrées, les producteurs de FLF qui comptent sur les services offerts jusqu'ici par l'Agence les considèrent comme étant nécessaires. Le besoin de service à l'heure actuelle découle des exigences réglementaires attribuables aux objectifs en matière de commerce et d'accès aux marchés. Les activités consistent principalement dans la certification des catégories afin de montrer le respect des spécifications pour le produit ciblé, dont l'évitement des fraudes, et sont rarement ou jamais associés à la salubrité des aliments.

Conformément au paragraphe 2.2(2) du Règlement sur les fruits et les légumes frais, le ministre peut délivrer une exemption ministérielle (EM) afin d'exempter un produit des exigences réglementaires en matière d'étiquetage ou d'emballage ou les deux dans le but d'éviter ou d'atténuer une pénurie du produit au Canada. L'intention de cette mesure est de réduire les manques tout en contrôlant le niveau des approvisionnements globaux. On veut ainsi maintenir la stabilité relative des prix, ce qui sert les intérêts commerciaux des producteurs et est à l'avantage des consommateurs canadiens. Même si seulement quelques répondants ont formulé des commentaires sur les EM, leur perception était uniformément positive; les EM sont considérées comme offrant un appui déterminant pour la gestion de la disponibilité et des approvisionnements de certaines denrées. Le nombre d'EM touche entre 10 000 et 20 000 chargements de FLF par année. Ces exemptions permettent essentiellement que des chargements de produits en vrac comblent un manque dans le but de contrôler les prix.

Il existe une exigence réglementaire qui s'applique aux pommes, aux pommes de terre et aux bleuets destinés au commerce interprovincial et prescrit leur inspection pour faire en sorte que ces produits respectent les normes de catégorie établies. Le paragraphe 29(2) autorise la délivrance par l'inspecteur d'un laissez passer (aussi connu sous le nom de « Y release ») si celui-ci n'a pas le temps d'inspecter le chargement dans le délai prévu (24 heures s'il y a un inspecteur dans la région ou 48 dans le cas contraire). Sur une période de trois ans, soit de 2010 à 2013, l'ACIA a délivré 2 648 laissez-passer et effectué 646 inspections. Ces résultats montrent que l'Agence disposait de la capacité nécessaire pour inspecter ces produits seulement 25 % du temps. Par conséquent, il en ressort que 75 % du temps, l'exigence générale en matière d'inspection de la qualité n'a pas été satisfaite. En d'autres mots, les produits en question sont expédiés et mis en marché sans inspection la plupart du temps. La proportion « d'exemptions » des inspections par l'intermédiaire de la délivrance d'un laissez-passer soulève des questions au sujet du besoin d'effectuer de telles inspections.

De même, le besoin de conserver le Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) et le Programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ) est exclusivement associé au soutien des besoins commerciaux de l'industrie. Le Programme des EAFLF autorise le transport de produits d'une province à l'autre sans inspection obligatoire de la qualité de chaque chargement expédié. Il offre à l'industrie la latitude d'expédier des fruits et légumes frais sans devoir attendre la présence d'un inspecteur et allège les besoins en ressources de l'ACIA en réduisant le nombre d'inspections au point d'expédition. Le C-PAQ autorise les producteurs de pommes de terre à conclure une entente avec l'ACIA; cette entente les oblige à maintenir des normes de rendement et leur permet de remplir leurs propres certificats d'exportation pour les chargements de pommes de terre à destination des États-Unis.

Les programmes susmentionnés sont des exemples de méthodes substituts utilisées pour satisfaire aux exigences en matière de qualité qui reçoivent l'appui de l'industrie. Ils montrent que même lorsqu'il existe des exigences réglementaires en matière de qualité, le rôle de l'ACIA peut varier. L'industrie a fait savoir qu'elle avait besoin de tels services, mais rien n'indique que c'est le gouvernement qui doit les offrir.

L'Agence a réussi à se dégager de la prestation de services de surveillance de la qualité de produits comme les semences, la viande de bœuf et les engrais, que le secteur privé a pris en charge. L'expérience acquise dans le contexte de ces modifications des responsabilités est précieuse et l'Agence peut s'en inspirer lorsqu'elle évalue la possibilité de transférer les services de classement des FLF au secteur. Cette expérience fait également ressortir la complexité de certains aspects. Voici certains des facteurs contextuels clés qui semblent avoir joué un rôle de premier plan lors des transitions :

• La stabilité relative des méthodes de classement et le peu de controverse relativement aux catégories étaient des conditions importantes.
• Le faible nombre d'intervenants clés a permis de bien orienter les négociations.
• Les hausses comparativement élevées des prix (recouvrement des coûts par l'ACIA) juste avant la transition ont incité l'industrie à accepter de se charger du classement.
• AAC a accordé une aide financière à l'industrie pour l'aider à effectuer la transition.
• Des classificateurs formés par le gouvernement ont été recrutés par l'industrie dans le cadre de la transition au secteur privé.
• Les petits producteurs sont ceux qui ont opposé la plus forte résistance à la transition, parce qu'ils favorisent les services de classement plus simples (et auparavant gratuits) du gouvernement du Canada.
• Les intervenants les plus respectés au sein de l'industrie ont joué un rôle déterminant en pilotant la transition.

La présence relative de ces facteurs de réussite n'a pas été pleinement estimée dans le cadre de la présente évaluation.

3.1.2 Pertinence : Conformité avec les priorités du gouvernement

Évaluation des liens entre les objectifs du PFLF et ce qui suit : (i) priorités du gouvernement fédéral (ii) résultats stratégiques de l'Agence.

Objectifs du PFLF c. priorités du gouvernement fédéral

La salubrité des aliments et l'accès aux marchés, les deux objectifs clés du PFLF, sont des priorités gouvernementales de longue date. Ces objectifs ont été de nouveau confirmés dans le discours du Trône de 2013 (présenté le 16 octobre 2013) à titre de priorités continues du gouvernement canadien pour l'avenir. La Loi sur la salubrité des aliments au Canada (LSAC) qui a été récemment promulguée « s'est avérée une étape importante dans l'amélioration du système canadien de sûreté alimentaire, dont la renommée est internationale ». De surcroît, les priorités associées aux échanges commerciaux et à l'accès aux marchés sont également reconnues dans le discours du Trône de 2013, ce qui renforce encore davantage le lien entre les objectifs du PFLF et les priorités gouvernementales de l'heure.

La Loi sur la salubrité des aliments au Canada et la réglementation proposée qui est en cours de rédaction devraient établir une assise solide pour les objectifs en matière de salubrité des FLF. En ce qui concerne les rôles du gouvernement et plus particulièrement de l'Agence en matière de qualité, de mise en marché et d'accès aux marchés pour les FLF, la Loi sur l'Agence canadienne d'inspection des aliments affirme dans son préambule « que le gouvernement fédéral entend promouvoir les échanges commerciaux et le commerce ». Sous le régime de la Loi sur les produits agricoles au Canada, le Règlement sur les fruits et les légumes frais énonce les exigences applicables aux catégories de produits et autres critères de mise en marché. Le Règlement a pour titre Règlement concernant le classement, l'emballage et le marquage des fruits et des légumes frais. Il comporte des annexes qui prescrivent les exigences en matière de catégorie et de capacité des contenants. On s'attend à ce que l'Agence ajoute la version actuelle du Règlement sur les fruits et les légumes frais au cadre réglementaire qui appuie la LSAC, de manière à ce qu'il reste en vigueur après l'application de la LSAC. Le plan visant le maintien de ces exigences réglementaires appuie l'opinion voulant que l'objectif et les dispositions inhérentes restent nécessaires et pertinents pour l'heure. Toutefois, comme indiqué précédemment, il existe une certaine incertitude relativement au besoin fondamental qu'ils servent. Un certain nombre de répondants ont remis en question le besoin que le gouvernement fédéral maintienne son rôle d'appui au commerce pour le secteur des FLF.

Objectifs du PFLF c. résultats stratégiques de l'Agence

L'analyse des objectifs du PFLF par rapport aux résultats stratégiques de l'Agence montre que le Programme est généralement conforme au résultat stratégique suivant de l'ACIA : un approvisionnement alimentaire et des ressources animales et végétales sûrs et accessibles.^{Note de bas de page 13} Il est évident que les aspects du Programme portant sur la salubrité des aliments sont directement associés à ce résultat stratégique, alors que le lien avec les activités d'assurance de la qualité et d'accès aux marchés est moins direct.

On peut affirmer que les travaux de soutien des activités d'assurance de la qualité et de classement du Programme sont associés à ce résultat stratégique si l'adjectif « accessibles » est jugé inclure l'accès aux marchés étrangers. Selon l'énoncé des résultats pour le Programme sur la collaboration internationale et les ententes techniques de l'ACIA, « Les marchés internationaux sont accessibles aux aliments, aux animaux et aux végétaux canadiens ainsi qu'à leurs produits. »^{Note de bas de page 14} L'intensité des efforts que l'ACIA devrait déployer pour favoriser l'accessibilité n'est pas précisée. L'indice prescrit, c'est à dire le « nombre de barrières non tarifaire [sic] injustifiées éliminées », ne signifie pas nécessairement un rôle actif dans la certification des exportations. Il importe toutefois de noter que sous l'en-tête « Raison d'être » du Rapport ministériel sur le rendement (RMR) de l'Agence pour 2012-2013, on classe « faciliter l'accès aux marchés des aliments, végétaux et animaux du Canada » au dernier rang des cinq raisons justifiant les inspections et la prestation d'autres services. La réalisation des objectifs commerciaux pour ce secteur est clairement pertinente pour le mandat et les résultats stratégiques de l'Agence, mais les documents du Programme, les entrevues réalisées et les données sur le rendement soulèvent certaines incertitudes par rapport à l'harmonisation entre les règlements et programmes existants et les objectifs et priorités de l'heure.

En résumé, les énoncés de l'Agence à l'égard des résultats, et plus particulièrement ceux associés à la LSAC et aux documents de consultation associés, sont axés sur la salubrité des aliments. En outre, un plus grand nombre d'inspecteurs de l'ACIA s'emploient actuellement à assurer la qualité et l'accès aux marchés des FLF que leur salubrité.

Le PFLF actuel n'est pas bien harmonisé avec un certain nombre d'éléments ou de principes clés qui sont appliqués dans le cadre du programme de modernisation de l'ACIA. Il s'agit notamment des aspects suivants :

• Approche préventive fondée sur le risque : Selon des documents internes de l'ACIA^{Note de bas de page 15} et des entrevues, il n'existe pas suffisamment de programmes de contrôle préventif de la salubrité des aliments propres aux fruits et légumes frais au Canada – exception faite des programmes exécutés par l'industrie.
• Normes fondées sur les résultats : Un examen des pratiques en cours donne à penser qu'il n'existe pas actuellement de normes fondées sur les résultats en matière de salubrité des fruits et légumes frais. Selon un récent document de consultation diffusé par l'ACIA, les approches fondées sur les résultats qui s'appliquent aux normes mettent l'accent sur ce qui doit être réalisé, mais pas nécessairement sur la façon de le faire^{Note de bas de page 16}. Même si l'Agence s'emploie actuellement à élaborer de telles normes, elle devra relever un certain nombre de défis comme le nombre important de documents d'orientation requis (également en cours d'élaboration). On peut consulter l'analyse de l'expérience de pays étrangers en ce qui concerne l'élaboration de normes fondées sur les résultats à l'annexe D. La section 3.1.4 traite également de ce sujet.
• Programme étendu de délivrance de permis : À l'heure actuelle, on ne compte que des agréments « volontaires » à des fins d'accès aux marchés au sein du secteur^{Note de bas de page 17}.
• Inspections normalisées dans les établissements. L'ACIA n'a jamais réalisé de telles inspections pour le secteur des FLF, exception faite d'un projet pilote de faible envergure réalisé en 2010-2012.

La mesure dans laquelle l'Agence pourra mettre en œuvre et mettra réellement en œuvre les éléments clés des nouvelles initiatives dans le secteur des FLF est inconnue et représente un défi de taille étant donné l'orientation antérieure, la capacité limitée de l'ACIA et ses liens de service avec le secteur. (Voir les observations sur le rendement aux sections 3.1.4 et 3.1.5). Les mesures amorcées dans le cadre du vaste processus de transformation de l'Agence visent à pallier nombre de ces difficultés d'exécution. Parmi ces mesures, on retrouve la consultation de l'industrie et des intervenants sur le rehaussement des règles régissant la salubrité des aliments (y compris les normes fondées sur les résultats et les exigences en matière de délivrance de permis), l'amélioration de la formation donnée aux inspecteurs pour l'adapter au nouveau modèle d'inspection, l'adoption d'un Énoncé des droits et des services afin d'exprimer plus clairement les rôles et responsabilités pour l'industrie et les consommateurs et la diffusion de documents d'orientation et de promotion de la conformité (y compris des systèmes modèles à l'intention des parties réglementées.

3.1.3 Pertinence : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Évaluation des rôles et des responsabilités du gouvernement fédéral à l'égard de l'exécution du PFLF.

Les résultats récents d'analyses réalisées dans le cadre du PAASPA, d'évaluations des risques menées par l'ACIA et d'entrevues clés semblent confirmer l'importance des rôles émergents de l'ACIA comme ceux liés aux menaces de nature microbiologique (agents pathogènes) (voir l'évaluation des risques réalisée en 2013 par la Direction générale des sciences^{Note de bas de page 18}).

Tel qu'indiqué précédemment à la section 3.1.2, les récentes mesures législatives et le programme transformationnel exposé dans le document de consultation sur le Plan d'action pour assurer la salubrité des aliments au Canada montrent le lien de plus en plus étroit entre le PFLF et les rôles et responsabilités en matière de salubrité des aliments.^{Note de bas de page 19} De même, l'Agence a signalé son intention d'intégrer les dispositions portant sur la qualité et l'accès aux marchés dans la réglementation qui viendra appuyer la LSAC. Ces mesures laissent présager l'intention de maintenir une optique double ciblant à la fois la qualité et la salubrité au sein du secteur des FLF.

Les examens du rôle de l'ACIA en ce qui concerne la qualité et l'accès aux marchés donnent des résultats variables. En effet, certains jugent que ce rôle crée un fardeau inutile pour l'industrie. Des représentants de l'industrie se demandent s'il devrait être nécessaire de faire vérifier leur classement par l'ACIA avant de pouvoir vendre leurs produits sur certains marchés.

L'importance grandissante, mais récente que l'ACIA accorde à la salubrité des aliments au sein du secteur des FLF dans certains domaines était mal définie au moment de la rédaction de la présente évaluation (p. ex., le personnel de l'ACIA interprète de manière non uniforme l'étendue des pouvoirs de l'ACIA applicables à l'inspection et à la réglementation dans les exploitations agricoles). Comme on a l'intention de continuer à appuyer les objectifs de qualité tout en élargissant sensiblement les objectifs en matière de salubrité au sein de ce secteur, il faudra assurément des ressources additionnelles pour bien satisfaire aux deux types d'objectifs. Dans ses documents de planification, l'ACIA affirme que l'étendue actuelle des mesures d'assurance de la salubrité des aliments est insuffisante; tous les gestionnaires de l'ACIA qui ont été consultés sont d'accord avec cette affirmation^{Note de bas de page 20}.

3.1.4 Rendement : Réalisation des résultats attendus

Évaluation de l'état d'avancement vers les résultats attendus (y compris les résultats immédiats, intermédiaires et ultérieurs) par rapport aux attentes en matière de rendement et à la portée du programme, ainsi qu'à son concept, ce qui comprend les contributions des extrants aux résultats et les liens entre eux.

La prestation de services de classement et d'exportation est examinée ci-dessous.

Le Cadre de mesure du rendement de l'ACIA présente les résultats attendus du PFLF en matière de conformité à la réglementation (comme c'est le cas pour la plupart des résultats de l'Agence) :

• Les établissements de fruits et légumes frais agréés par le gouvernement fédéral respectent la réglementation fédérale.
• Les fruits et légumes frais destinés à la consommation intérieure respectent la réglementation fédérale.

En ce qui concerne le premier résultat attendu, les seuls établissements agréés de FLF sont ceux qui adhèrent au Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) qui met l'accent sur la qualité et l'accès aux marchés. Les questions de rendement en matière de qualité et d'accès aux marchés sont examinées dans la deuxième partie de la présente section. Le deuxième résultat attendu porte principalement sur la salubrité des aliments et est examiné ci-dessous dans la première partie de la section.

Les documents sur le Programme offrent un peu plus de renseignements sur les résultats attendus. Le document général sur le PFLF indique que les résultats attendus visent à faire en sorte que les fruits et légumes frais exportés, importés ou mis en marché à l'échelle interprovinciale respectent la réglementation fédérale, soient classés en fonction de facteurs d'importance économique et soient emballés, étiquetés et mis en marché de manière à éviter la fraude. Un objectif additionnel est de faciliter l'accès aux marchés étrangers en offrant la certification à l'exportation afin de respecter les exigences d'importation des autres pays.^{Note de bas de page 21} Comme indiqué à la Section 1, les exigences réglementaires sont principalement prescrites par le Règlement sur les fruits et les légumes frais. En ce qui concerne la salubrité des aliments, on y dit essentiellement que personne ne doit vendre des aliments qui ne sont pas propres à la consommation.

Tel qu'indiqué à la section 3.1.1, les trois quarts des fruits et légumes frais assujettis à la certification interprovinciale sont actuellement expédiés sans subir d'inspection matérielle directe, grâce à la délivrance d'un laissez-passer. Cette situation donne à penser que l'inspection directe par l'ACIA n'a pas été un facteur important pour obtenir l'accès au marché des États-Unis. Même si l'évaluation n'était pas axée sur les exigences précises liées aux inspections de la qualité, les entrevues et l'examen de documents semblent révéler que certaines parties réglementées sont d'avis que le C-PAQ et le programme des EAFLF leur imposent un fardeau inutile.^{Note de bas de page 22}

Salubrité

Une étude dont les résultats ont été publiés en 2013 dans le Journal of Food Protection a fait ressortir le fait que les éclosions de maladies d'origine alimentaire associées à des fruits et légumes frais sont à la hausse à l'échelle mondiale. Parmi les exemples récents les plus notables, on peut mentionner les plus de 11 000 cas d'infections par des norovirus associés à des fraises en Allemagne et en Chine en 2012 et les 147 cas de maladies et 33 décès associés à la contamination de cantaloups par Listeria aux États-Unis (2011)^{Note de bas de page 23}. Le contexte mondial est pertinent à la salubrité au pays, car le Canada est un importateur net de fruits et légumes frais, dont la valeur estimée s'élève à 5,9 milliards de dollars par année. La consommation intérieure de produits importés est particulièrement importante en hiver, contribuant ainsi à l'importation de 86 % des fruits et de 41 % des légumes qui ont été consommés en 2000^{Note de bas de page 24}.

Au Canada, 27 éclosions associées à des fruits et légumes frais ont occasionné plus de 1 500 cas de maladies de 2001 à 2009. À l'échelle fédérale, l'ACIA a lancé 57 rappels de fruits et légumes frais de 2002 à 2011. De ce nombre, 12 étaient des rappels de la classe I, c'est-à-dire qui présentent un risque élevé de causer des effets nuisibles graves sur la santé, et 32 étaient de la classe II, ce qui signifie que leur consommation pouvait occasionner des effets nuisibles temporaires sur la santé, sans menacer la vie.

Même si les données disponibles semblent montrer que l'incidence d'éclosions de maladies d'origine alimentaire au Canada est relativement faible, des analystes ont fait remarquer que le système de salubrité des aliments du Canada est réactif et tire de l'arrière par rapport à d'autres pays, et que des investissements sont nécessaires afin de protéger adéquatement les Canadiens, tel qu'indiqué dans un article publié en 2013 dans le Journal de l'Association médicale canadienne par Richard Holley.^{Note de bas de page 25} Selon cette étude, la surveillance des maladies d'origine alimentaire est nécessaire pour garantir la protection contre les infections gastro-intestinales causées par des bactéries comme E. coli toxicogène, Salmonella, Campylobacter et Listeria (organismes qui sont tous prévalents au sein du secteur des FLF). En l'absence d'un système de surveillance plus rigoureux, comme ceux des États-Unis, de l'Australie/de la Nouvelle- Zélande et de l'Europe,^{Note de bas de page 26} il est possible que les estimations canadiennes ne soient pas aussi exactes que celles d'autres pays développés et que les Canadiens ne soient pas, somme toute, aussi bien protégés qu'ils ne le pensent.

Même si les résultats d'analyse des produits sont constamment supérieurs à l'objectif cible de 95 % de l'Agence en matière de conformité à la réglementation, il semble que la communication générale des résultats obtenus comporte des limites importantes^{Note de bas de page 27}. De surcroît, des entrevues avec des intervenants clés et les documents sur le profil donnent à penser que l'échantillonnage n'est pas généralement représentatif du secteur ni des risques.

Dans le cadre du PNSM, des inspecteurs de l'ACIA échantillonnent des fruits et légumes frais conformément au plan annuel. L'échantillonnage se fait de manière aléatoire, mais suit la sélection prévue du type de produit, qui est axée sur ceux qui présentent le plus grand risque de contamination. Toutefois, les plans d'échantillonnage ne se fondent pas généralement sur des analyses statistiques, mais plutôt sur la capacité opérationnelle disponible pour prélever et expédier les échantillons aux laboratoires, ainsi que sur la capacité des laboratoires. Au cours des cinq dernières années, le prélèvement d'échantillons a varié entre 76 et 89 % de ce qui avait été prévu, comme l'illustre le tableau 6 ci-dessous. Le Cadre de mesure du rendement de l'Agence vise l'atteinte d'un pourcentage cible de 100 % en ce qui concerne le rapport entre le nombre d'échantillons de fruits et légumes frais inspectés et celui prévu.

Tableau 6 : Échantillons prélevés dans le cadre du PNSM de 2008 à 2013^{Note de bas de page 28}

Les échantillons prélevés comprennent ceux pour le contrôle et les études de base. Les pourcentages de conformité n'étaient pas disponibles et n'ont donc pu être insérés dans le tableau qui précède.

Les taux de conformité dans le cadre du PNSM n'étaient pas disponibles pour les années antérieures à 2011. Pour l'exercice 2011-2012, ils étaient de 99,2 % pour les légumes et de 99,5 % pour les fruits, ce qui semble représenter des taux généralement caractéristiques. Les chiffres pour l'exercice 2012-2013 n'étaient pas connus.

Le PNSRC évalue la présence de résidus de pesticides, ainsi que de métaux lourds, dans des échantillons de fruits et légumes frais en se fondant sur les limites maximales des résidus (LMR) fixées par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA). Tout produit qui dépasse la LMR contrevient aux exigences réglementaires canadiennes, ce qui déclenche un suivi des Programmes et Opérations; toutefois, ces cas ne sont pas généralement considérés présenter un risque immédiat pour la santé parce que le danger est associé à l'exposition sur une longue période. L'analyse des résidus chimiques dans les FLF est plus étendue que l'échantillonnage pour le dépistage des dangers de nature microbiologique. Des envois sont sélectionnés aléatoirement, des échantillons sont prélevés tout au long de l'année et le nombre d'échantillons prévu est proportionnel à l'importance de la denrée dans le régime alimentaire, compte tenu de l'origine de l'aliment et du volume des importations. Ainsi, le nombre d'échantillons est statistiquement représentatif des denrées, mais non des pays d'origine.^{Note de bas de page 29}

Le PNSRC a accusé un retard plus grand que le PNSM par rapport à ses plans annuels d'échantillonnage, le taux variant entre 59,6 % et 81,5 % comme l'illustre le tableau 7 ci dessous. Il importe également de noter que même si l'exercice 2012-2013 affichait le meilleur rendement, soit 81,5 %, le nombre d'échantillons prévu pour cet exercice était nettement inférieur (de plus de 30 %) aux exercices précédents.

À noter que le RMR de l'ACIA est la source du pourcentage de conformité. Ce pourcentage n'a pas été calculé de la même façon pour tous les exercices.
Pour les exercices 2011-2012 et 2012-2013, le pourcentage de conformité pour les FLF importés et de production intérieure a été consigné séparément et une moyenne a été calculée pour le tableau.

Comme indiqué dans les sections précédentes, il existe certaines préoccupations à l'égard de l'intensité de l'échantillonnage. Ces préoccupations ont été confirmées lors d'entrevues avec du personnel clé des Sciences et des Programmes de l'ACIA et ont principalement trait au faible nombre d'échantillons prélevés dans le cadre du PNSM qui ne serait pas suffisamment représentatif pour permettre une détection rapide des problèmes de salubrité des aliments. Les plans de modernisation de l'inspection des FLF sont axés sur la vérification de la salubrité dans les établissements, plutôt que sur le seul échantillonnage dans les entrepôts, les établissements d'emballage et les points de vente au détail. Dans un article publié en 2010 dans le Journal de l'Association médicale canadienne, Richard Holley indique que comme la fréquence des agents pathogènes est faible, l'efficacité statistique de l'échantillonnage du produit est inadéquate pour que l'on puisse avoir confiance dans la salubrité globale des aliments soumis à l'analyse.^{Note de bas de page 30} Il appert que des systèmes proactifs dirigés par l'industrie et passés en revue par un organisme de réglementation seraient préférables à un régime d'échantillonnage du produit – surtout un régime dont la représentativité laisse déjà à désirer.

La difficulté de la transition à des systèmes proactifs fondés sur cette approche est que les connaissances actuelles de certains domaines où les risques sont élevés sont limitées – comme les établissements où l'on cultive, et, dans de nombreux cas, emballe des fruits et légumes frais. On ne peut compter sur des antécédents dressant un tableau de l'inspection dans les établissements de production de fruits et légumes frais, et certainement pas sur des registres d'échantillonnage. Cette situation se résume en un ensemble de risques inconnus en matière de salubrité des aliments. Le personnel du PFLF a noté que si l'objectif est d'appliquer des mesures de protection de la salubrité des aliments afin d'empêcher l'introduction de dangers de nature biologique connus ou raisonnablement prévisibles, il faut alors envisager les sources les plus courantes de contamination de fruits et légumes frais : production dans les exploitations agricoles ou méthodes de culture des fruits et légumes, ainsi que méthodes de récolte, d'emballage, d'entreposage, de manutention, de préparation, de transformation et de distribution des fruits et légumes frais à risque élevé dans les exploitations agricoles et en aval de celles ci. On améliorera ainsi les mesures de contrôle de la salubrité des aliments plus en amont du marché de détail. (Voir l'annexe A.)

De 2010 à 2012, on a mené un projet pilote qui visait l'inspection de 30 établissements qui emballaient et réemballaient des légumes-feuilles, des fines herbes ou des oignons verts frais dans les quatre centres opérationnels du pays (Atlantique, Québec, Ontario et Ouest). Seuls 17 des établissements ont pu être inspectés en raison des motifs exposés ci-dessous. Même si le projet pilote n'a pu être exécuté dans son intégralité, il a permis de recenser les obstacles institutionnels à l'inspection des établissements de fruits et légumes frais. Un des principaux enjeux cernés a été la capacité des inspecteurs et l'appui. Même si l'on avait élaboré des guides pour appuyer le projet pilote, il s'agissait d'une activité complètement nouvelle pour nombre d'inspecteurs. Ceux qui ont participé au projet pilote étaient d'avis que la responsabilité de ce type de travail revenait à des inspecteurs dont le niveau de rémunération était supérieur. De surcroît, certains inspecteurs et leurs gestionnaires n'avaient pas l'impression de posséder les compétences nécessaires pour assumer un rôle d'inspection de la salubrité des aliments, parce que leur expérience et formation antérieures se résumaient à l'évaluation de la qualité. Les inspecteurs ont également noté que leur mauvaise connaissance des établissements, des travaux qu'on y réalise et de la portée opérationnelle de ces derniers leur nuisait. Le rapport préliminaire sur le Projet pilote d'inspection des établissements de fruits et légumes frais précise que la transition vers l'inspection fondée sur les établissements représente un défi de taille pour les inspecteurs qui doivent pouvoir compter sur des communications beaucoup plus importantes, une plus grande mobilisation et une formation plus approfondie. Le rapport cerne également le manque de renseignements sur le rendement en matière de conformité tant au niveau des opérations que des résultats. Rien ne semble indiquer que cette situation se soit améliorée depuis la rédaction du rapport préliminaire en 2012.

En application de la LSAC et conformément au programme de modernisation connexe, l'Agence devra exiger que ces types d'établissements obtiennent des permis à partir de 2015. Pour obtenir un tel permis, les établissements devront mettre en œuvre un système de salubrité des aliments que l'ACIA a dénommé « plan de contrôle préventif », comme un système s'inspirant des principes d'Analyse des risques et de maîtrise des points critiques (HACCP). Jusqu'à ce jour, les progrès de l'Agence dans ce dossier se sont limités à la planification de la réglementation (rédaction de réglementation et de directives fondées sur les résultats) et au projet pilote susmentionné. Pendant ce temps, le secteur des FLF a mis au point son propre programme de salubrité dans les établissements, lequel est connu sous le nom de CanadaGAP. L'élaboration de CanadaGAP illustre le besoin recensé par l'industrie de programmes et de mesures de salubrité des FLF. CanadaGAP est reconnu par l'Initiative mondiale pour la sécurité alimentaire et l'ACIA. L'existence de CanadaGAP et le niveau élevé de participation volontaire qui le caractérise offrent à l'ACIA une occasion de coordonner ses plans de contrôle préventif et son approche globale de gestion du risque avec les intervenants, au moment où l'Agence s'efforce d'élargir sensiblement sa surveillance de la salubrité des FLF.

Hormis le PFLF, l'ACIA appuie l'élaboration de plans de contrôle préventif comme des plans HACCP, par l'intermédiaire du Programme de reconnaissance de la salubrité des aliments à la ferme (PRSAF). Ce Programme est financé par AAC et exécuté par l'ACIA. Il reconnaît officiellement les systèmes de salubrité des aliments dans les exploitations agricoles qui sont élaborés et appliqués par l'industrie et satisfont aux exigences de la réglementation et à ses propres exigences. La partie 1 de l'examen technique de CanadaGAP avait été menée à bien au moment de la réalisation de la présente évaluation et on prévoit qu'une demande de reconnaissance complète sera présentée sous peu.^{Note de bas de page 31} L'ACIA a donc eu une incidence sur la salubrité des aliments en appuyant un système d'accréditation mis en œuvre par l'industrie. CanadaGAP est également l'un des quelques programmes qui font l'objet d'une demande d'évaluation dans le cadre du Programme de reconnaissance de la salubrité des aliments en aval de la ferme, programme plus récent que le PRSAF.

Tel que mentionné ci-dessus, le contrôle de la salubrité dans le cadre du PFLF a été minimal et les données sur la conformité sont donc insuffisantes pour évaluer les résultats en matière de salubrité des aliments. En outre, même si les études ciblées entreprises conformément au Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires ont montré un taux élevé de conformité, elles ont également repéré des produits importés pour lesquels les résultats sont inquiétants. Il semble que des denrées moins souvent ciblées par des analyses comportent des risques associés à des réactions de sensitivité qui, bien que plus rares, ont d'importantes conséquences. Des résultats du PAASPA qui n'ont pas encore été diffusés révèlent des contraventions aux exigences prescrites par la Loi sur les aliments et drogues. Il s'agit peut-être d'une seule constatation, mais elle laisse présager que certains importateurs ignorent la réglementation du Canada portant sur les résidus pour des produits qui sont rarement analysés.

Qualité et accès aux marchés

Comme noté précédemment, la plus grande partie des ressources opérationnelles du PFLF pendant la période d'examen a été consacrée aux volets qualité et accès aux marchés et ces volets constituent depuis longtemps l'assise du Programme. Des normes de catégorie ont été prescrites pour 30 fruits et légumes à l'article 3 (1) du Règlement sur les fruits et les légumes frais (voir l'annexe A). La plupart d'entre elles ont été établies dans les années 1930. En outre, seuls quatre produits doivent actuellement faire l'objet d'inspections (les pommes, les pommes de terre, les bleuets et les oignons). Malgré le fléchissement marqué du nombre de produits assujettis au classement réglementaire, le personnel du PFLF est souvent incapable de satisfaire aux exigences.

Comme indiqué à la section 3.1.1, le fait que l'Agence utilise des laissez-passer régulièrement, plutôt que de manière exceptionnelle comme le prévoit implicitement le Règlement, semble indiquer que la fonction de soutien à la mise en marché manque de ressources pour satisfaire aux exigences de la réglementation et du Programme.

Il existe également une exigence en matière d'inspection du classement pour les pommes de terre, les tomates de plein champ et les oignons destinés à la mise en marché aux États-Unis. Un accord réciproque permet au Canada d'accepter les certificats des États Unis qui attestent du respect des exigences de classement et vice-versa. L'ACIA doit effectuer près de 20 000 inspections chaque année en vue de l'exportation de tels produits aux États-Unis, ce qui en fait le coût en ressources le plus élevé du PFLF.^{Note de bas de page 32}

Des programmes ont été établis dans le cadre du PFLF pour atténuer le fardeau que représente la vérification du classement. Le Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF) autorise le transport de produits d'une province à l'autre sans que chaque chargement ne doive subir une inspection de la qualité. L'objet du programme des EAFLF est double : offrir à l'industrie la latitude nécessaire pour expédier des fruits et légumes frais sans devoir attendre qu'un inspecteur soit présent et alléger les besoins en ressources de l'ACIA en réduisant le nombre d'inspections au point d'expédition. Ce programme compte 90 établissements traitant des pommes de terre et des pommes.

Dans le cadre du programme des EAFLF, les établissements agréés doivent montrer leur capacité continue d'emballer le produit en respectant les normes de qualité. La fréquence de la vérification des normes de qualité par des inspecteurs se fonde sur les antécédents des établissements en matière de conformité. Ceci correspond à une inspection par semaine pour certains établissements, et aussi peu qu'une par mois pour les établissements qui appliquent de bons systèmes et ont de bons antécédents en matière de conformité. En outre, compte tenu des ressources limitées du PFLF, le nombre moyen d'inspections par établissement correspond normalement à moins d'une inspection tous les deux mois comme l'illustre le tableau 8 ci-dessous.

Dans ce tableau, on constate que le nombre moyen annuel d'inspections par établissement en 2010 2011 était inférieur à 4. Ce nombre a depuis augmenté pour atteindre plus de 6,5, ce qui témoigne du resserrement des normes de prestation pour la vérification réglementaire de la qualité. Il importe toutefois de noter que selon le Cadre de mesure du rendement de l'Agence, l'objectif cible est d'effectuer 100 % des inspections prévues des établissements agréés de fruits et légumes frais. (Le Programme des EAFLF est un exemple de l'expérience limitée du PFLF dans le domaine des inspections des établissements, même si celles-ci ne sont pas liées à la salubrité des aliments, mais représentent plutôt un service de vérification des normes de qualité.) Le projet pilote de 2010-2012 mentionné précédemment est la seule expérience de l'Agence en matière d'application de la loi associée à la salubrité.

Le tableau ci-dessous montre le nombre annuel moyen d'inspections par établissement réalisées dans le cadre du programme des EAFLF. Selon la norme de une à quatre inspections par mois précisée dans les paragraphes qui précèdent, le nombre minimal annuel d'inspections par établissement devrait être de 12 (si tous les établissements étaient inspectés seulement une fois par mois, c.-à-d. si tous les établissements se voyaient attribuer le niveau de conformité le plus élevé).

Tableau 8 : Nombre annuel moyen d'inspections dans le cadre du programme des EAFLF par établissement^{Note de bas de page 33}

Un autre aspect de l'exécution du volet accès aux marchés du PFLF porte sur la délivrance d'exemptions ministérielles. Comme indiqué dans la section sur la Pertinence (section 3.1.1), les répondants du secteur étaient d'avis que les exemptions ministérielles étaient une bonne chose et apportaient un soutien déterminant à la gestion des approvisionnements.

Tableau 9 : Nombre de chargements de fruits et légumes frais bénéficiant d'une exemption ministérielle chaque année^{Note de bas de page 34}

Même si la qualité des aliments, le classement, la certification des exportations et la gestion des approvisionnements ont contribué à l'accès aux marchés et à la stabilité des marchés dans le passé, des préoccupations ont été soulevées à l'égard des ressources limitées allouées par l'ACIA et de l'inégalité perçue dans l'exécution. Le nombre d'exemptions de l'inspection accordées par la délivrance d'un laissez passer et l'incapacité de l'Agence de satisfaire aux exigences en matière de fréquence d'inspection des EAFLF semblent encore une fois signaler le manque flagrant de ressources de l'ACIA pour satisfaire aux exigences de la réglementation et du Programme.

Étant donné l'absence générale de plaintes et le maintien de l'accès à nos principaux partenaires commerciaux comme les États-Unis, il semble que le PFLF a réussi à contribuer à la mise en marché et à l'accès aux marchés des principaux FLF d'origine canadienne. Les intervenants de l'extérieur étaient en général d'accord pour affirmer que le programme de l'ACIA ciblant la qualité était efficace.

Étant donné l'accent mis dans le passé sur la qualité et l'accès aux marchés dans le cadre du PFLF, l'ACIA est vue par l'industrie comme étant un prestataire de services de soutien à la vérification de la qualité (p. ex., contrôle du classement) et à la facilitation des échanges commerciaux. Ce rôle évoluera sensiblement au fur et à mesure que les nouvelles exigences applicables à la salubrité, comme la délivrance de permis obligatoires et les inspections périodiques, entrent en vigueur sous le régime de la LSAC et de la MI. Les inspections obligatoires dans les établissements ne faisaient pas partie du rôle classique de l'ACIA au sein du secteur des FLF. Les modifications prévues de ce rôle constituent un virage qui signifie le passage de la prestation de services à l'inspection des établissements et à l'application des exigences en matière de salubrité des aliments en s'aidant des sanctions afférentes.

Conditions de la réussite ou de l'échec du PFLF

Pour bien comprendre les résultats du PFLF, il faut d'abord saisir les conditions sous-jacentes à son exécution. Celles-ci ont été recensées et vérifiées grâce aux entrevues et consultations menées dans le cadre de l'évaluation et sont résumées ci-dessous dans l'analyse du rendement fondé sur les résultats. Cette analyse prend la forme d'un modèle logique et a été validée lors de discussions. L'évaluation a permis d'élaborer le modèle logique pour le PFLF afin de cerner des résultats plus utiles que les taux de conformité. En soi, l'utilité des taux de conformité correspond à la représentativité des échantillons par rapport à la population totale (importance statistique) et la mesure dans laquelle ces taux sont associés aux principaux risques. Aucun de ces facteurs ne s'applique au PNSM. En outre, ils ne s'appliquent que partiellement au PNSRC, comme indiqué précédemment. De surcroît, le PFLF doit atteindre un certain nombre de résultats pour appuyer une telle conformité. Les résultats du modèle logique ont été confirmés lors des entrevues avec les répondants.

Le modèle logique ci-dessous comporte un bref examen des défis que présentent les extrants et les résultats.

Modèle logique du Programme des fruits et légumes frais de l'ACIA
(Compatible avec le modèle logique général de l'ACIA et le CGR)

Description du photo - Modèle logique du Programme des fruits et légumes frais de l'ACIA

Ce modèle logique sommaire décrit le Programme des fruits et légumes frais (PFLF) de l'ACIA. Il est organisé verticalement, de bas en haut, en sections respectivement intitulées « Intrants », « Activités/extrants », « Portée/mobilisation », « Résultats immédiats », « Résultats intermédiaires » et « Résultats stratégiques ».

Intrants

• La section « Intrants » se trouve au bas du modèle logique.
• Elle comporte un rectangle à l'intérieur duquel sont inscrits les mots « Pouvoirs, lois et règlements, ressources humaines et investissements financiers et technologiques ». L'astérisque qui se trouve à côté de la case des intrants correspond à la note suivante au bas du modèle logique : « Le PFLF a dû composer avec des autorités axées sur des objectifs de soutien du commerce et de la salubrité, ainsi qu'avec d'importantes lacunes en ressources pour les activités d'assurance de la salubrité et de classement selon la qualité. La Loi sur l'ACIA ne prescrit pas explicitement le rôle que l'Agence doit jouer dans le soutien de l'accès aux marchés, mais comme l'ACIA a joué ce rôle dans le passé, l'industrie s'attend à ce qu'elle continue à satisfaire ce besoin. Aux termes de la Loi, le ministre doit appuyer la LPAC et le Règlement sur les fruits et les légumes frais pris en vertu de la Loi. En outre, la LPAC sera abrogée à la suite de l'entrée en vigueur de nouveaux règlements sous le régime de la LSAC. Le cadre législatif actuel ne contient pas toutes les composantes d'un système réglementaire solide fondé sur la salubrité (même si cette situation devrait être réglée avec l'entrée en vigueur de la réglementation prise en vertu de la LSAC). On possède une connaissance limitée du secteur, de ses intervenants et des défis, des facteurs et des risques associés à la salubrité des aliments ».
• Quatre flèches pointent depuis le rectangle des intrants jusqu'au grand rectangle de la section « Activités/extrants ».

Activités/extrants

• Dans le grand rectangle de la section « Activités/extrants », on peut lire l'énoncé : « Rayonnement, consultation, surveillance, agrément, inspection, enquêtes, rappels, application de la loi, mesures correctives ». Les deux astérisques qui se trouvent à côté du texte de la case « Activités/extrants » correspondent à la note suivante au bas du modèle logique : « Le PFLF comporte des lacunes en matière de données sur le rendement et le secteur, données qui sont nécessaires pour appuyer la prise de décisions fondées sur le risque. En raison de certains défis opérationnels internes, il est également difficile d'inciter les inspecteurs à jouer de nouveaux rôles, ce qui a eu pour effet d'empêcher la réalisation complète d'un projet pilote d'inspection dans les établissements en 2010-2012 ».
• Trois lignes verticales relient le grand rectangle à trois rectangles plus petits situés dans la section « Résultats immédiats ».

Portée/mobilisation

• La section « Portée/mobilisation » comprend un rectangle dont les côtés sont tiretés. Ce rectangle chevauche les rectangles des sections « Activités/extrants » et « Résultats immédiats ».
• À l'intérieur du rectangle de la section « Portée/mobilisation », on peut lire l'énoncé « Mobilisation constructive ».

Résultats immédiats

• Les trois rectangles de la section « Résultats immédiats » renferment respectivement, de gauche à droite, les énoncés suivants :
  1. « Compétences et sensibilisation accrues des partenaires de la réglementation et des intervenants en ce qui concerne les directives, les règlements et les lois du PFLF. » Les trois astérisques qui se trouvent à côté du texte correspondent à la note suivante au bas du modèle logique : « La mobilisation des partenaires de la réglementation a été difficile tant à l'échelle internationale (c.-à-d. en ce qui concerne la compatibilité avec les exigences des États-Unis) que nationale (étant donné les liens variables de l'Agence avec les provinces, certaines organisations fédérales et les intermédiaires des associations). »
  2. « Taux accru de conformité des intervenants aux politiques, aux exigences et à la réglementation du PFLF. » Les quatre astérisques qui se trouvent à côté du texte correspondent à la note suivante au bas du modèle logique : « La mobilisation des parties réglementées a été réalisée dans le passé par l'intermédiaire du soutien de l'accès aux marchés, lequel répond aux besoins d'un groupe sélectionné d'intervenants sectoriels qui n'est pas nécessairement représentatif des groupes présentant les plus grands risques. »
  3. « Contribution à l'élaboration de normes et d'ententes nationales et internationales quant à la production, à la mise en marché, à la distribution et à l'utilisation des FLF. »
• Des flèches et des lignes relient les trois rectangles de la section « Résultats immédiats » aux trois rectangles de la section « Résultats intermédiaires ».

Résultats intermédiaires

• La section « Résultats intermédiaires » comporte cinq rectangles, répartis sur deux rangs, avec trois rectangles dans le rang inférieur et deux dans le rang supérieur.
• Les trois rectangles du rang inférieur renferment respectivement, de gauche à droite, les énoncés suivants :
  1. « Conformité des FLF à la réglementation canadienne. » Les cinq astérisques qui se trouvent à côté du texte correspondent à la note suivante : « Il est permis de penser qu'au cours des cinq dernières années les méthodes assurant la salubrité des aliments ont surtout été influencées par les conditions du marché et l'adoption par l'industrie des certifications volontaires dans le cadre du programme CanadaGAP. L'ACIA incorpore des éléments des normes de ses nouvelles directives modèles dans les directives modèles du plan de contrôle préventif qu'elle s'emploie à élaborer. Notez que cette conclusion liée au rôle clé du marché et de l'industrie s'appuie sur la littérature (voir Munro et coll., 2012). En effet, on y affirme que la contribution mesurable des activités d'inspection du gouvernement dans la réduction des risques en matière de salubrité des aliments est imprécise et que le fait de ne pas avoir recueilli, analysé et publié de données rend difficile la détermination de l'envergure de toute contribution. »
  2. « Sûreté, efficacité, innovation et durabilité des pratiques commerciales. » Les cinq astérisques qui se trouvent à côté du texte correspondent à la note 1 des résultats intermédiaires.
  3. « Reconnaissance des normes canadiennes à l'échelle internationale. » Les cinq astérisques qui se trouvent à côté du texte correspondent à la note 1 des résultats intermédiaires.
• Les deux rectangles du rang supérieur renferment respectivement, de gauche à droite, les énoncés suivants :
  • « Réduction ou atténuation des risques concernant l'approvisionnement alimentaire canadien lié aux FLF. »
  • « Accessibilité de l'industrie des FLF aux marchés nationaux et internationaux, et élimination des obstacles au commerce. »
• Tous les rectangles de la section « Résultats intermédiaires » sont reliés entre eux par des lignes et des flèches.
• Une flèche pointe depuis les deux rectangles du rang supérieur jusqu'à un grand rectangle situé dans la section « Résultats stratégiques ».

Résultats stratégiques

• La section « Résultats stratégiques » comporte un grand rectangle qui indique : « Un approvisionnement alimentaire et des ressources animales et végétales sûrs et accessibles », suivi des points suivants :
  • Réduction de l'occurrence des incidents évitables en matière de santé liés au FLF au Canada.
  • Atténuation des risques liés à la production et à la distribution alimentaires, utilisation durable des intrants agricoles et réduction des risques environnementaux.
  • Application de mesures de contrôle de la salubrité des aliments dans le secteur central de l'industrie.
  • Équité en matière d'importation et de production nationale / facilitation des importations et exportations.
  • Maintien de la salubrité et de la qualité des produits nationaux importés et exportés.
  • Absence de failles entre la réglementation du PFLF et d'autres lois provinciales, fédérales ou internationales pertinentes.
  • Maintien de la confiance du public envers le cadre réglementaire et l'intégrité de l'industrie canadienne des FLF à l'échelle nationale et internationale.
  • Commercialisation ordonnée des FLF visant à instaurer l'équité dans les marchés.

*Intrants : « Pouvoirs, lois et règlements, investissements dans les ressources humaines, les finances et la technologie ». Le PFLF a dû composer avec des pouvoirs axés sur des objectifs de soutien du commerce et de la salubrité, ainsi que d'importantes lacunes en ressources pour les activités d'assurance de la salubrité et de la qualité/du classement. La Loi sur l'ACIA ne prescrit pas explicitement le rôle que l'Agence doit jouer dans le soutien de l'accès aux marchés, mais comme l'ACIA a joué ce rôle dans le passé, l'industrie s'attend à ce que l'Agence continue à satisfaire ce besoin. Aux termes de la Loi, le ministre doit appuyer la LPAC et le Règlement sur les fruits et les légumes frais pris en vertu de la Loi. En outre, la LPAC sera abrogée à la suite de l'entrée en vigueur de nouveaux règlements sous le régime de la LSAC. Le cadre législatif actuel ne contient pas toutes les composantes d'un système réglementaire solide fondé sur la salubrité (même si cette situation devrait être réglée avec l'entrée en vigueur de la réglementation prise en vertu de la LSAC). On possède une connaissance limitée du secteur, de ses intervenants et des défis, des facteurs et des risques associés à la salubrité des aliments.

**Activités, extrants : « Rayonnement, consultation, surveillance, agrément, inspection, enquêtes, rappels, application de la loi, mesures correctives »
Le PFLF comporte des lacunes en matière de données sur le rendement et le secteur, données qui sont nécessaires pour appuyer la prise de décisions fondées sur le risque. En raison de certains défis opérationnels internes, il est également difficile d'inciter les inspecteurs à jouer de nouveaux rôles, ce qui a eu pour effet d'empêcher la réalisation complète d'un projet pilote d'inspection dans les établissements en 2010-2012.

***Résultat immédiat 1 : « Compétences et sensibilisation accrues des principaux partenaires intéressés à la réglementation et des intervenants en matière de directives, de règlements et de lois dans le cadre du PFLF »
La mobilisation des partenaires de la réglementation a été difficile tant à l'échelle internationale (c.-à-d. en ce qui concerne la compatibilité avec les exigences des États-Unis) que nationale (étant donné les liens variables de l'Agence avec les provinces, certaines organisations fédérales et les intermédiaires des associations).

****Résultat immédiat 2 : « Taux accru de conformité des intervenants aux directives, aux exigences et à la réglementation dans le cadre du PFLF » La mobilisation des parties réglementées a été réalisée dans le passé par l'intermédiaire du soutien de l'accès aux marchés, lequel répond aux besoins d'un groupe sélectionné d'intervenants sectoriels qui n'est pas nécessairement représentatif des groupes présentant les plus grands risques.

*****Résultats intermédiaires :

1. « Conformité des FLF aux exigences du marché »
2. « Sûreté, efficacité, innovation et durabilité des pratiques commerciales »
3. « Reconnaissance des normes canadiennes à l'échelle internationale »

Il est permis de penser qu'au cours des cinq dernières années, ce sont les conditions du marché et l'adoption par l'industrie des certifications volontaires dans le cadre de CanadaGAP qui ont eu la plus grande incidence sur les méthodes assurant la salubrité des aliments. L'ACIA incorpore des éléments des normes de ses nouvelles directives modèles dans les directives modèles du plan de contrôle préventif qu'elle s'emploie à élaborer. Veuillez noter que la détermination du rôle clé du marché et de l'industrie s'appuie sur la littérature (voir Munro et coll., 2012). En effet, on y affirme que la contribution mesurable des activités d'inspection du gouvernement à la réduction au minimum des risques en matière de salubrité des aliments est imprécise et que le fait de ne pas avoir recueilli, analysé et publié de données rend difficile la détermination de l'envergure de toute contribution.

L'examen suivant des conditions qui prévalent au sein du secteur des FLF donne des résultats plus précis qui influent sur la réalisation des résultats présentés ci-dessus.

Rôle antérieur de prestataire de services au secteur

Comme indiqué précédemment, le PFLF a surtout servi dans le passé à offrir des services de classement (qualité) et une aide facultative. L'ACIA n'a pas effectué d'inspections obligatoires pour vérifier la salubrité des aliments. Pour l'heure, elle n'impose pas non plus de sanctions, ce qui signifie qu'il n'existe aucun mécanisme tangible de dissuasion en cas de non-conformité.^{Note de bas de page 35}

Les relations entre l'ACIA et les associations sectorielles restent tendues. Le virage que l'ACIA prévoit amorcer d'un rôle de service à un rôle d'application de la loi a été expliqué aux associations sectorielles. Toutefois, les associations n'appuient pas pleinement ce changement, et certaines remettent ouvertement en doute le besoin qu'un inspecteur pénètre dans leurs installations. Les associations ont exprimé leurs préoccupations haut et fort et elles sont convaincues que personne ne devrait être exempté des exigences relatives à l'obtention d'un permis. EIles manquent quelque peu de confiance envers l'ACIA depuis que le gouvernement fédéral a annoncé, dans son budget de mars 2012, que la réglementation régissant la capacité des contenants serait abrogée - décision qui a été prise sans consulter l'industrie. Cette décision a suscité des critiques importantes et soutenues de la part des intervenants du secteur des fruits et légumes frais et autres (la réglementation de la capacité des contenants a également une incidence sur d'autres produits, dont les produits transformés et la viande). En novembre 2012, l'Agence a annoncé qu'elle tiendrait des consultations prolongées sur l'abrogation prévue. Pour l'instant, on prévoit publier les modifications réglementaires au printemps 2014.^{Note de bas de page 36}

Les intervenants appuient fermement l'établissement de conditions équitables sans accorder d'exemption aux petites entreprises ni pour d'autres motifs. L'inclusion de toute exemption pourrait continuer à nuire aux relations de l'ACIA avec les intervenants. Il a été très clairement démontré que la mobilisation et l'appui des intervenants à toute réglementation est un facteur important de succès en ce qui concerne la conformité.^{Note de bas de page 37}

Défis propres à la salubrité des FLF

Les risques associés à la salubrité au sein du secteur des FLF ne sont pas négligeables, parce qu'il n'existe souvent aucune « étape de destruction » au moment de la préparation des aliments. La cuisson est l'étape de destruction utilisée avec la plupart des produits alimentaires, mais la nature des fruits, et des légumes dans une moindre mesure, fait en sorte qu'ils sont souvent consommés crus.

Le secteur des FLF est également très hétérogène et différents domaines comportent différents risques (les différences sont notables). Dans le cas des fruits tout particulièrement, dont environ 80 % sont importés au Canada, on compte un éventail de plus en plus étendu de produits et de pays d'origine. Les difficultés que présente l'inspection d'une gamme de produits si vaste et en progression continue sont ressenties de manière particulièrement vive par l'ACIA, étant donné les ressources limitées dont le PFLF dispose.

L'intensification des risques en matière de salubrité des aliments est une caractéristique plus récente du secteur. La popularité des FLF précoupés est en progression rapide dernièrement, ce qui rehausse le risque de contamination.

Données sur la surveillance et connaissance des pratiques du secteur « sur place »

L'ACIA ne procède ni à l'agrément ni à l'inspection des établissements de FLF en matière de salubrité. En l'absence d'un tel cadre d'agrément, l'ACIA connaît mal les intervenants du marché et sa capacité d'assurer leur mobilisation s'en trouve limitée. Cette situation a nui à sa capacité d'agir de manière proactive pour l'application des priorités en matière de salubrité des aliments, comme cela a été le cas pour la politique récente sur la présence de Listeria.

Le contrôle de la salubrité a été minimal dans le cadre du PFLF et les données sur la conformité sont donc insuffisantes pour pouvoir évaluer les réalisations et recenser les risques, sauf dans le cas de quelques projets ciblés du PAASPA, comme mentionné précédemment. En l'absence d'inspections dans les établissements, on ne possède pas de données sur le rendement ni de données de base sur les types d'établissements et leurs méthodes visant à assurer la salubrité des aliments. Cette lacune dans la connaissance des établissements et des risques qu'ils présentent en matière de salubrité des aliments donne à penser que la transition vers l'inspection des établissements nécessitera l'adoption d'une stratégie de mise en œuvre pluriannuelle à long terme. Les résultats de l'étude pilote de 2010-2012 examinés précédemment renforcent également cette conclusion. Il faudra donc un certain nombre d'années avant que l'on recueille suffisamment de données sur le risque pour élaborer un système d'inspection solidement fondé sur le risque pour le secteur des FLF. En d'autres mots, en l'absence de connaissances au sujet de la plupart des établissements existants de fruits et légumes frais, et notamment de leurs lieux et modes d'exploitation et du taux de conformité de leurs produits à l'heure actuelle, il est impossible de conduire une analyse adéquate des risques, en conformité avec les normes de l'Organisation mondiale de la Santé.^{Note de bas de page 38}

L'intégration prévue du PFLF au nouveau Programme des aliments en application de la LSAC devrait renforcer sensiblement la surveillance par l'Agence de la salubrité des aliments au sein du secteur des FLF. Le nouveau programme devrait permettre à l'Agence d'améliorer sa connaissance du secteur et de mieux comprendre les risques au niveau des aliments et des établissements. Ainsi, la surveillance devrait devenir plus efficace et stratégique et contribuer à renforcer le modèle de prestation fondé sur le risque pour ce secteur.

Pouvoirs et compétence

Selon certains membres de l'ACIA, les éclosions de maladies d'origine alimentaire associées à des FLF d'origine locale ou échangés à l'échelle intraprovinciale ne sont pas du ressort de l'ACIA, même si la Loi sur les aliments et drogues prévoit de tels pouvoirs. En outre, toutes les provinces, à l'exception du Québec, ont recours à l'infrastructure nationale et aux pouvoirs de l'ACIA pour les rappels d'aliments, même lorsque les lois provinciales appuient des mécanismes réactifs semblables. Il importe de noter que la majorité des rappels d'aliments est associée au secteur des établissements non agréés par le gouvernement fédéral, dont le secteur des FLF. Nombre de domaines clés de risque sont, selon certains membres du personnel de l'ACIA, de compétence provinciale (notamment, la production dans les exploitations agricoles). La gouvernance et les liens entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux ont été inégaux en ce qui concerne la surveillance et les responsabilités à l'égard des FLF, aux dires de la direction du Programme.

Les responsables du PFLF ont signalé qu'il est possible, malgré la compétence partagée, d'offrir une surveillance sans coupure pour la filière des fruits et légumes frais. Cette surveillance pourrait comprendre l'établissement potentiel, par Santé Canada, de normes qui pourraient notamment porter sur les eaux à usage agricole, l'amendement biologique des sols (fumier composté), la santé et l'hygiène des manutentionnaires, la proximité d'animaux ou de matériel agricole, les bâtiments et les outils, lesquelles seraient appliquées par les gouvernements provinciaux et territoriaux (Il importe de noter que les normes de Santé Canada ne peuvent être appliquées que si elles sont prescrites par des lois ou règlements). Il serait avantageux de créer des synergies avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux (pouvoirs de surveillance du contrôle de la production dans les exploitations agricoles). (Voir l'annexe A.)

Questions commerciales (exportations)

Tel qu'indiqué, la plus grande partie des échanges commerciaux du secteur des FLF sur le marché international se fait avec les États-Unis. Les fruits et les légumes frais sont une priorité pour les États-Unis, en raison des nombreuses éclosions qu'ils ont dû combattre. Le règlement sur les fruits et les légumes frais qui devrait être pris en vertu de la Food Safety Modernization Act des États-Unis introduira des mesures de contrôle préventif qui dépassent de beaucoup les exigences canadiennes actuelles. En outre, la nouvelle réglementation qui sera prise en vertu de la LSAC devrait contenir bon nombre de nouvelles mesures de contrôle qui pourraient être comparables à celles des États Unis (la possibilité que les exigences américaines soient renforcées accentue les préoccupations à l'égard de l'accès aux marchés).

Lorsque les grands facteurs contextuels comme ceux mentionnés ci-haut sont pris en compte, il devient difficile d'attribuer des résultats passés et actuels en matière de salubrité des aliments au PFLF. (Le sommaire de l'analyse de contribution réalisée pour les FLF est présenté à l'annexe B). L'ACIA et le PFLF ne possédaient pas les pouvoirs et les outils réglementaires requis, comme la délivrance de permis obligatoires en fonction de critères de salubrité des aliments, les inspections dans les établissements, les enquêtes et les mesures d'application de la loi ni de liens historiques. L'ACIA et le PFLF sont également mal renseignés sur le secteur, ses pratiques et les risques circonstanciels. Le secteur lui-même a montré sa détermination et fait preuve d'esprit d'initiative en élaborant ses propres méthodes de certification axées sur la salubrité qui sont reconnues à l'échelle mondiale et sont estimées cibler 70 % des FLF vendus au Canada. L'initiative CanadaGAP qui est exécutée par le secteur privé a évolué au cours de la dernière décennie et semble être devenue le programme ayant la plus grande incidence sur la salubrité des FLF au Canada. L'ACIA a reconnu ce succès et a indiqué que le programme CanadaGAP était un plan modèle de contrôle préventif dans les directives qu'elle s'emploie à rédiger à l'intention du secteur. Jusqu'à maintenant, le secteur privé semble avoir joué un rôle de chef de file dans la mise en œuvre de méthodes de salubrité des aliments sur le marché canadien des FLF, grâce à l'aide financière du gouvernement canadien (AAC). Pour l'heure, il appert que la possibilité qu'a l'ACIA d'influer sur la salubrité des aliments se limite aux activités d'urgence lancées dans le cadre de rappels d'aliments ou de mises en garde associées à des éclosions de maladies d'origine alimentaire.

Capacité de l'ACIA

Les entrevues et examens de documents donnent à penser qu'il existe des lacunes de nature quantitative et qualitative dans la capacité du PFLF de mettre en œuvre une orientation plus ferme fondée sur le risque, dont un programme complet de délivrance de permis, des inspections dans les établissements, des normes fondées sur les résultats et une orientation axée sur la prévention. Les lacunes en matière d'échantillonnage pour protéger la salubrité et de certification de la qualité ont été décrites dans les sections précédentes. Les résultats de l'étude pilote de 2012 ont fait ressortir des lacunes dans les aspects qualitatifs du nouveau type d'inspection requis dans le cadre des initiatives de MI au sein du secteur des FLF, tel qu'indiqué dans les sections précédentes. (Consulter l'analyse plus complète des exigences en matière d'évaluation du risque, de gestion et de communication, ainsi que de normes fondées sur les résultats à l'annexe D.) De surcroît, le PFLF doit relever des défis importants en matière d'évaluation du risque, de gestion et de mobilisation.

Certains de ces défis peuvent être traités grâce à l'élargissement des activités déjà en cours à l'Agence. L'ACIA s'emploie à exécuter une vaste gamme d'initiatives et de changements pour appuyer la modernisation de son cadre réglementaire et de son modèle d'inspection des aliments. Ces travaux de modernisation ont pour objet d'intégrer la plupart des programmes portant sur les produits alimentaires afin de créer une structure unique pour le programme des aliments. Les efforts déployés pour appuyer la modernisation comprennent la promotion de la conformité, l'élaboration de produits de communication ainsi que des consultations des intervenants et leur mobilisation. Au fur et à mesure de l'avancement de ces travaux, il faudra veiller à bien intégrer les aspects propres aux FLF afin de répondre aux défis uniques à ce secteur.

Il est toutefois trop tôt pour se prononcer sur le succès des nouveaux éléments qui appuient les initiatives de modernisation de l'Agence. Ces dernières semblent dépendantes de certains facteurs que le secteur des FLF aura de la difficulté à traiter. Tout particulièrement, le PFLF est aux prises avec des difficultés notables en ce qui concerne l'évaluation du risque, la gestion et la mobilisation.

Les domaines de préoccupations susmentionnés constituent des risques importants associés à l'état de préparation du PFLF en vue de son intégration réussie aux travaux de modernisation de l'Agence. La connaissance limitée du secteur et du taux de conformité et la faible compréhension des risques et des défis associés distinguent ce secteur des autres secteurs réglementés (p. ex., le secteur de la viande). De même, la reconnaissance limitée de bon nombre d'intervenants du secteur et l'absence de liens avec eux représentent des défis semblables à ceux que doivent affronter les secteurs non réglementés par le gouvernement fédéral. En outre, les antécédents bien établis avec les principaux intervenants dans le cadre du PFLF, qui met presque exclusivement l'accent sur la prestation de services pour appuyer les besoins du commerce et de la mise en marché, représenteront un défi propre à ce secteur. Dans le contexte de l'intégration du PFLF au vaste programme des aliments, les défis et retards au sein du secteur pourraient avoir des répercussions de vaste envergure dans le dossier de la modernisation.

3.1.5 Rendement : Démonstration de l'efficience et de l'économie

Évaluation de l'utilisation des ressources en rapport avec la production des extrants et l'état d'avancement vers les résultats attendus.

Comme indiqué à la section 1.1, les données sur la comptabilisation d'investissements précis dans les ressources pour des activités clés du PFLF sont limitées. Les estimations du temps et de l'argent consacrés à des fonctions précises varient grandement selon les groupes^{Note de bas de page 39}, tout comme celles du nombre d'inspecteurs chargés des activités de salubrité des aliments (de 7 à 18).

Les entrevues avec le personnel du PFLF et l'examen des registres font ressortir le potentiel apparent de chevauchements et de répétitions d'analyses financées par le PAASPA, qui seraient déjà réalisées par l'Agence de la santé publique du Canada et l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire. Des consultations de personnel des directions générales des Programmes et des Sciences ont révélé que la communication et la coordination des données sur l'échantillonnage et les analyses entre les différents groupes ne se font pas toujours. Cette situation donne à penser qu'il existe des occasions d'améliorer l'économie et l'efficience ainsi que la gestion du risque, si l'on rehausse la communication et la collaboration en précisant les rôles et les liens.

Les liens avec les provinces et leur rôle varient grandement au sein du secteur des FLF, ce qui offre une occasion de rehausser la gouvernance, la coordination, l'uniformité et l'intégration avec les futures fonctions d'assurance de la salubrité des aliments de l'ACIA. La confusion observée récemment au sein du secteur lors d'une réunion entre les représentants de l'industrie et de l'État au sujet du rôle que jouent les gouvernements provinciaux dans la réglementation de la traçabilité illustre les problèmes qu'engendre l'absence d'une définition claire des rôles (p. ex., le représentant d'un ministère provincial aurait allégué que la responsabilité de la traçabilité revient uniquement au gouvernement fédéral).

Selon certains représentants sectoriels, l'intensité de l'inspection et les activités de traçabilité requises constituent un fardeau déraisonnable. Les réponses recueillies lors des entrevues des représentants de l'industrie donnent à penser que cette opinion est générale. Toutefois, on constate qu'aucune évaluation précise de la lourdeur de ce fardeau n'a été notée.

L'efficacité, l'efficience et l'économie semblent varier en fonction du fruit ou légume frais visé et de la région du répondant. Certains répondants sectoriels interrogés sont d'avis que, dans certains cas, les inspections et analyses de la qualité et de la salubrité qui existent actuellement n'ajoutent aucune valeur.

Les entrevues du personnel du PFLF et l'examen des registres semblent indiquer que certains des grands éléments de la modernisation prévue de l'Agence représentent un défi pour le PFLF. Par exemple, comme indiqué précédemment, le niveau et la qualité de la participation comportent certaines limites; certains des rôles et responsabilités ne sont pas clairs et on ne possède pas de données suffisantes sur les ressources et le rendement.

4.0 Conclusions et recommandations

Les données semblent indiquer que le PFLF peut contribuer à combler les besoins du secteur en matière de salubrité des aliments, même si ses activités sont largement orientées vers la satisfaction des besoins en matière d'accès aux marchés et d'assurance de la qualité. Même si les aspects du PFLF associés à la salubrité des aliments s'harmonisent étroitement avec les priorités du gouvernement du Canada et les résultats stratégiques, les rôles et les responsabilités de l'Agence, cette harmonisation est moins évidente en ce qui concerne les services axés sur la qualité offerts dans le cadre du programme actuel. En effet, les objectifs commerciaux ciblés s'harmonisent bien avec les priorités gouvernementales, mais on ne peut affirmer avec certitude que les exigences réglementaires en vigueur qui appuient l'assurance de la qualité sont nécessaires pour satisfaire aux objectifs sous-jacents en matière de politique commerciale (qui dépassent la portée de la présente évaluation). Il est également difficile de savoir si le modèle actuel de prestation de l'ACIA est entièrement conforme aux rôles et responsabilités de l'Agence et s'il est optimal sur le plan de l'efficience et des résultats.

Un certain nombre de facteurs contextuels nuisent gravement à la capacité du PFLF d'exercer une incidence sur la salubrité des aliments à l'heure actuelle (p. ex., conditions socioéconomiques générales, antécédents de service et mobilisation des intermédiaires et des parties réglementées). Ces facteurs créent également un environnement difficile pour la transition prévue du PFLF vers la modernisation de l'inspection et le programme unique des aliments. Le PFLF doit affronter des défis de taille au chapitre de l'évaluation du risque, de la gestion et de la mobilisation des intervenants, des normes fondées sur les résultats, des plans de contrôle préventif (PCP), ainsi que de ses liens avec l'industrie. (Consulter l'examen des défis en matière de gestion du risque et de normes fondées sur les résultats à l'annexe D, dans un contexte international.) Les responsables du PFLF font également face à des difficultés en matière d'inspections et d'analyses, en raison des facteurs mentionnés précédemment et des ressources réduites qui sont disponibles pour les inspections et les analyses de la salubrité des produits. Le Programme n'a déjà pas les ressources nécessaires pour offrir un plein soutien aux activités d'accès aux marchés comme le montre la proportion élevée de laissez passer qui sont délivrés pour éviter de faire des inspections directes.

Dans ces conditions, il sera extrêmement difficile pour le PFLF de se doter d'une composante « pleinement opérationnelle » à court terme dans le cadre du programme de salubrité des aliments. Étant donné l'intégration du PFLF au programme plus vaste des aliments, les défis et les retards du secteur des FLF pourraient avoir des répercussions de vaste portée sur les travaux de modernisation.

Les évaluations systématiques du risque à l'échelle mondiale et les entrevues auprès de répondants clés montrent le besoin d'adopter un programme réglementaire consacré à la salubrité des aliments pour le secteur des FLF est manifeste. Aux termes des accords internationaux portant sur des produits particuliers, il reste essentiel de continuer le classement et les autres activités de soutien associés à la qualité. Il semble donc essentiel de maintenir une certaine forme de soutien à l'accès aux marchés.

Recommandation 1

Jusqu'à ce jour, le principal rôle et les grandes responsabilités et activités de l'ACIA en matière de salubrité des FLF étaient axés sur le contrôle sélectif et les mesures réactives et correctives, plutôt que sur l'analyse des risques dans les établissements. De surcroît, comme le montrent les activités liées à l'exécution du Programme et l'utilisation des ressources, le principal rôle concret de l'ACIA à ce jour a été le soutien de l'accès aux marchés. L'édiction de la LSAC montre l'engagement du gouvernement envers le rehaussement des activités de contrôle de la salubrité des aliments de tous les programmes; une fois que la réglementation sera en vigueur, on s'attend à ce que la situation s'améliore.

Les activités de l'ACIA en matière de salubrité des fruits et des légumes frais sont de nature réactive et s'inscrivent dans le cadre de programmes nationaux d'échantillonnage et d'analyse de faible envergure qui ciblent le dépistage des dangers. Par conséquent, il n'existe pas suffisamment de données qui permettent de déterminer de manière probante le degré de salubrité des FLF au Canada. Il importe toutefois de noter que beaucoup de données publiées ou découlant de la surveillance, du suivi ou d'études à l'échelle nationale montrent que les fruits et les légumes frais représentent une préoccupation de plus en plus vive en matière de salubrité des aliments.

Les données semblent indiquer que les exigences appliquées par l'industrie et les programmes du secteur privé ont une incidence plus marquée sur la salubrité des FLF que les activités actuelles de l'ACIA. L'absence d'un programme cohérent de salubrité des FLF à l'ACIA, et notamment d'une réglementation de la salubrité des aliments et d'activités étendues d'échantillonnage et d'analyse, contribue également à cette situation.

Les activités d'assurance de la qualité et d'accès aux marchés du PFLF ont permis d'appuyer les besoins du secteur. Toutefois, certaines préoccupations ont été soulevées à l'égard des limites de ressources de l'Agence et de la répartition de ces ressources limitées entre les activités de salubrité et d'accès aux marchés.

L'évaluation recense une gamme de situations complexes et de défis associés au PFLF, dont les lacunes cernées en matière de surveillance réglementaire des objectifs de salubrité des aliments et d'atteinte des objectifs de qualité et de mise en marché. Même si l'on prévoit que la transition du PFLF vers un programme des aliments nouveau et plus étendu réglera les principales lacunes du programme de salubrité des aliments au sein de ce secteur, cette transition rehaussera la complexité et rendra plus difficile la réalisation d'objectifs propres au secteur. Au fil de l'élaboration et de l'opérationnalisation du nouveau programme des aliments de l'Agence pour y incorporer toutes les denrées, et notamment les FLF, il faudra faire en sorte que les résultats clés associés au PFLF soient atteints grâce à des activités qui y sont propices et que des mesures pertinentes de mesure du rendement en témoignent.

Le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) exige que tous les gestionnaires de programme élaborent et mettent en œuvre des stratégies de mesure du rendement pour les programmes dont la responsabilité leur revient^{Note de bas de page 40}. Le SCT indique de plus que « S'agissant de nouveaux programmes, il convient d'élaborer une stratégie de MR à l'étape de la conception du programme, au moment où se prennent les principales décisions relatives au modèle de programmation, aux approches en matière d'exécution, aux obligations (des tiers) en matière de rapports et aux évaluations ».^{Note de bas de page 41}

Dans ce contexte, on recommande ce qui suit :

Recommandation 2

L'ACIA devrait élaborer et mettre en œuvre une stratégie de mesure du rendement pour les volets sur les fruits et légumes frais du nouveau programme des aliments, à titre d'élément fondamental de la conception du programme et de la surveillance continue de son efficacité. Cette stratégie de mesure du rendement (MR) axée sur les fruits et légumes frais devrait être intégrée dans la stratégie globale de mesure du rendement du programme des aliments.

Recommandation 3

Afin d'appuyer la mise en œuvre de la LSAC, l'ACIA devrait élaborer une stratégie de mobilisation ciblée pour le secteur des fruits et légumes frais, laquelle reconnaîtrait les caractéristiques distinctes du secteur et ses défis sur le plan des relations. Il faudrait tout particulièrement prendre en compte le nouveau mode de surveillance de la salubrité des aliments fondé sur le risque au sein de ce secteur, ce qui représentera une évolution fondamentale par rapport à l'orientation actuelle axée sur la facilitation du commerce.

Annexe A – Profil et description du contexte, des activités et des enjeux associés au Programme de salubrité et de qualité des fruits et légumes frais

Les renseignements suivants sur le profil se fondent sur les données colligées et communiquées par le personnel du PFLF en vue d'appuyer l'étude sur l'évaluation.

Fruits et légumes frais – Salubrité

Le système de réglementation, les politiques relatives aux programmes et les activités opérationnelles pour les fruits et légumes frais ont principalement mis l'accent sur le classement plutôt que sur la salubrité. L'approche en matière de salubrité des aliments a été caractérisée par les dirigeants du secteur eux-mêmes comme étant réactive – découlant des plaintes et des cas de toxi-infections alimentaires, plutôt que proactive et préventive – plutôt que dictée par l'inspection des établissements et l'analyse du risque.

L'ACIA exerce actuellement une surveillance des dangers de nature microbiologique et chimique dans les fruits et légumes frais dans le cadre du Programme national de surveillance microbiologique (PNSM) et du Programme national de surveillance des résidus chimiques (PNSRC). Dans le cadre de ces programmes réglementaires, on contrôle les produits qui sont du ressort de l'ACIA, afin d'en garantir la conformité aux normes canadiennes de salubrité des aliments. En règle générale, la surveillance sert d'outil aux organismes de réglementation quand aucune donnée probante ne donne à penser que l'aliment présente un danger précis. On a recours à la surveillance lorsqu'il existe un fort degré de certitude à l'égard de la conformité d'un aliment.

Dans le cadre du Programme national de surveillance microbiologique, les produits qui sont jugés présenter un risque supérieur de contamination font l'objet d'un échantillonnage aléatoire par le personnel d'inspection de l'ACIA à des installations qui traitent des fruits et légumes frais (p. ex., emballeurs, réemballeurs, grossistes ou importateurs). Un lot complet est sélectionné et 5 unités d'échantillonnage sont prélevées pour analyse conformément au Compendium de méthodes de Santé Canada. Des mesures de réglementation sont prises lorsque des infractions sont signalées. Le nombre total d'échantillons analysés chaque année varie entre 523 et 1038 et cible tous les types de produits à risque élevé comme la laitue, les épinards et les oignons verts, ainsi que tous les types de poivrons, de tomates, de melons et de petits fruits. Tous les échantillons sont analysés dans des laboratoires de l'ACIA. Selon les gestionnaires de programme, la planification des plans d'échantillonnage en vue de l'analyse des dangers microbiologiques ne se fonde pas sur une analyse statistique, mais est plutôt tributaire de la capacité opérationnelle disponible pour le prélèvement et l'expédition des échantillons aux laboratoires, ainsi que de la capacité des laboratoires (méthodes disponibles) d'accepter et d'analyser des échantillons de FLF en regard d'autres groupes de denrées. Au cours de l'exercice 2011-2012, 692 légumes frais et 100 légumes prêts-à-manger ont subi 3 327 analyses; globalement, 99,2 % des légumes échantillonnés ont été déclarés satisfaisants. De surcroît, au cours de l'exercice 2011-2012, 202 fruits frais et prêts-à-manger ont été échantillonnés et ont subi 828 analyses; globalement, 99,5 % des échantillons ont été déclarés conformes.^{Note de bas de page 42} Il importe de noter que des préoccupations ont été exprimées à l'égard du nombre d'échantillons prélevés.

L'échantillonnage et les analyses de fruits et légumes frais effectués dans le cadre du Programme national de surveillance des résidus chimiques visent le dépistage des résidus chimiques afin de garantir le respect de la conformité aux normes canadiennes ou aux limites maximales des résidus (LMR). On évalue la présence de résidus de pesticides ainsi que de métaux lourds dans les échantillons de fruits et légumes frais. Au Canada, ces pesticides sont assujettis à une évaluation préalable à la mise en marché par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), laquelle confirme la salubrité de l'aliment qui peut contenir des résidus de pesticides. Comme l'effet de ces produits chimiques sur la santé par voie buccale est de nature avant tout chronique, le scénario envisagé est habituellement une exposition à long terme. Il n'en reste pas moins que le dépassement des LMR constitue une infraction aux exigences réglementaires canadiennes et déclenche un suivi de la part des Programmes et des Opérations. Toutefois, une telle infraction n'est pas généralement considérée représenter un risque immédiat pour la santé et la priorité en matière de suivi peut être faible comparativement à d'autres enjeux de plus grande importance. L'exposition continue à des teneurs dépassant la limite légale peut soulever des préoccupations et mener à l'application d'autres mesures de réglementation contre la partie responsable. Les produits chimiques très toxiques qui provoquent des réactions aiguës font toutefois exception. Comme le Canada est un importateur net de FLF, il est également important d'exercer un contrôle des fruits et légumes frais importés pour dépister la présence de résidus de produits chimiques qui ne sont pas homologués ou utilisés au Canada (c.-à-d. qui ne font l'objet d'aucune évaluation préalable à la mise en marché par Santé Canada). Du 1^er octobre 2010 au 31 mars 2012, 34 058 analyses ont été effectuées sur 9 090 échantillons de FLF dans le cadre du Programme national de surveillance des résidus chimiques. Globalement, le degré de conformité par analyse s'élevait à 99,17 % pour les FLF de production intérieure et à 98,05 % pour ceux importés^{Note de bas de page 43}.

Les plans d'analyse des résidus chimiques dans les FLF sont plus étendus que les plans d'échantillonnage pour le dépistage des dangers de nature microbiologique. Des envois sont sélectionnés aléatoirement et des échantillons sont prélevés tout au long de l'année; le prélèvement d'échantillons est proportionnel à l'importance de la denrée dans le régime alimentaire et prend en compte l'origine de l'aliment et le volume des importations. À ce titre, le nombre d'échantillons est statistiquement représentatif d'une denrée, mais non du pays d'origine. Les échantillons sont prélevés par le personnel de l'ACIA aux principaux points de distribution et d'importation et analysés dans les laboratoires de l'ACIA ou dans des laboratoires avec lesquels l'ACIA a conclu un contrat en la matière. Tous les échantillons dirigés (de suivi) sont analysés dans les laboratoires de l'ACIA.

Les plans d'échantillonnage des FLF en vue de vérifier la conformité aux exigences réglementaires en matière d'irradiation ont été abandonnés en 2011. En effet, ces produits ont été jugés présenter peu de risques et on a conclu que leur échantillonnage était de faible priorité.

Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires : études ciblées

Le Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires (PAASPA) vise à moderniser et à rehausser le système canadien de salubrité des aliments dans le but de mieux protéger les Canadiens contre les produits alimentaires insalubres et, en définitive, de réduire le fardeau associé aux maladies d'origine alimentaire. Les fonds alloués dans le cadre du PAASPA ont permis de renforcer le programme de surveillance et de recueillir ainsi des données sur les plus graves dangers menaçant divers produits alimentaires. Pour ce faire, on a mené des enquêtes ciblées sur une période de cinq ans, soit de 2008-2009 à 2012-2013. Dans le cadre de ces enquêtes, on a notamment prélevé un grand nombre d'échantillons de fruits et légumes frais.

En ce qui concerne les dangers de nature microbiologique associés à des aliments, les enquêtes ciblées sont axées sur certains agents pathogènes d'origine alimentaire préoccupants dans des fruits et légumes frais donnés (c.-à-d. association denrée/agent pathogène). L'échantillonnage se fait dans des commerces de détail, des marchés en plein air ou des exploitations agricoles. L'échantillonneur achète un produit ciblé offert au consommateur. Les types de fruits et de légumes frais visés sont ceux qui ont été associés à des éclosions de toxi-infections alimentaires. Un éventail de produits et d'agents pathogènes a été ciblé au cours des trois premières années des études.

En ce qui a trait aux dangers chimiques, les analyses effectuées dans le cadre du PAASPA sont axées sur l'examen de la présence de plus de 400 résidus de pesticides dans des denrées de production intérieure faisant l'objet d'un commerce intraprovincial et interprovincial, afin d'établir une norme permettant de les comparer aux produits importés qui sont échangés entre des provinces. D'autres enquêtes sur les FLF comportent des analyses des allergènes et de dangers chimiques non associés à des pesticides.

Le Programme des FLF a amorcé son évolution (modernisation) en 2007 dans le cadre du PAASPA et des initiatives d'application de la politique sur la présence de Listeria, dans le but de réaliser les objectifs relatifs à la prévention dynamique et à la surveillance ciblée et d'améliorer la capacité d'intervention rapide :

• Compétences et capacité en matière de salubrité des aliments intégrées au PFL
• Projet pilote sur les inspections des établissements de FLF
• Ressources opérationnelles ciblant la nouvelle activité d'inspection (11 ETP)
  • Introduction des inspections des établissements en 2013-2014
• Élaboration et prestation des modules de formation
  • Introduction à la salubrité des fruits et légumes frais
• Mise en application de la politique sur la présence de Listeria (phases I, II, III)
  • Rehaussement des activités associées aux produits de l'étranger – tendances vers la mondialisation des approvisionnements en fruits et légumes frais dans les pays développés, les pays en développement et les pays du tiers monde
• Élaboration d'une stratégie plurilatérale
  • Réactive : mobilisation bilatérale sur des questions précises (p. ex., États Unis, Mexique, Guatemala) pour traiter un enjeu particulier, selon le besoin et la pertinence
  • Proactive : création de capacité et communication des données techniques dans le but d'améliorer la salubrité des aliments grâce à une approche proactive (c.-à-d. Partenariat pour la sécurité alimentaire mondiale – Banque mondiale, Codex Alimentarius, etc.) et d'avoir une incidence plus étendue sur les activités de salubrité des fruits et légumes frais à l'échelle mondiale (mesures de contrôle en amont)
• Appui à la collaboration et à la création de liens avec d'autres organisations fédérales et gouvernements provinciaux et territoriaux (FPT)

Dans ses propres documents sur le profil, la direction du Programme a noté qu'il est primordial d'accorder plus d'importance aux activités de salubrité des aliments dans le cadre des initiatives actuelles, et d'appliquer ainsi des mesures de contrôle préventif de la salubrité des fruits et légumes frais. De surcroît, on reconnaît le besoin d'élaborer des programmes de surveillance qui porteront sur le contrôle des risques en matière de salubrité des aliments dans toute la filière des fruits et légumes frais (emballeurs, réemballeurs, entreprises de transformation minimale, etc.).

Les stratégies et approches suivantes ciblant la prévention proactive des risques en matière de salubrité des aliments font partie intégrante du concept du Programme de salubrité des FLF :

• Les mesures préventives et les activités de contrôle et de surveillance sont essentielles.
• Il faut faire la vérification de la salubrité à l'étape pertinente du cycle de vie du produit.
• Les nouvelles activités d'inspection (établissements, méthodes, manutention) doivent se fonder sur le risque afin de faire en sorte que des ressources adéquates ciblent les établissements et/ou les méthodes associées à des produits à risque élevé.
• Le remaniement du programme doit être adapté aux modifications des activités en matière de salubrité des fruits et légumes frais à l'échelle mondiale – les producteurs canadiens doivent respecter les exigences d'autres pays, en particulier des États-Unis, qui sont le plus gros marché d'exportation pour le Canada.

Dans le but d'appuyer ces travaux, la Direction générale des sciences (ACIA) a rédigé un document sur l'analyse du risque qui examine et résume les données sur les dangers menaçant les fruits et légumes frais et sur la façon dont ils se manifestent. Ce document s'accompagne d'un examen du système de réglementation et des mesures de contrôle et de surveillance qu'applique actuellement l'ACIA. L'ACIA tente ainsi de déterminer si d'autres mesures de prévention et d'atténuation du risque sont requises.

Sommaire du rapport

• De nombreuses sources de contamination (microorganismes pathogènes) se retrouvent aux étapes précédant et suivant la production et lors de la récolte.
• Des mesures de prévention de la contamination de la production primaire jusqu'au point de consommation sont nécessaires pour empêcher les éclosions et cas de maladies d'origine alimentaire.
• Les allergènes présentent un risque lorsque l'étiquette ne fait pas mention de leur présence.
• D'autres associations denrée/agent pathogène à risque élevé comportent une étape de destruction, mais non celles dont la denrée est un fruit ou légume frais.
• La chaîne de distribution est complexe/compliquée – il est difficile de retracer la source de la contamination.
• Les rapports sur les causes des éclosions mettent en évidence le besoin d'empêcher la contamination dans les exploitations agricoles, dans les établissements de transformation (emballage) et au détail afin de mieux protéger les consommateurs (divers points tout au long de la filière alimentaire).
• Les fruits et légumes frais sont en soi généralement salubres, mais la contamination croisée qui peut découler des pratiques agricoles et des méthodes de manutention risque d'introduire des dangers comme la contamination fécale et devenir une source d'agents pathogènes pour les humains – ces principes s'appliquent autant aux produits canadiens qu'à ceux importés.

L'initiative de modernisation des FLF a été récemment remaniée dans le but de maintenir son harmonisation avec les changements prévus par l'ACIA, et notamment la modernisation de la réglementation et la modernisation de l'inspection.

Initiative de modernisation des FLF : Les points suivants mettent en évidence des éléments clés du volet de salubrité des fruits et légumes frais de l'initiative de modernisation du PFLF :

• De nombreuses données publiées ou découlant de la surveillance, du suivi ou d'études à l'échelle nationale montrent que les fruits et légumes frais sont une préoccupation de plus en plus vive en matière de salubrité des aliments.
• Bon nombre de recherches et d'études se sont penchées sur la détermination des sources et des points d'entrée potentiels de la contamination des fruits et légumes frais, ainsi que des facteurs précis associés à leur manutention qui permettent aux contaminants de subsister et de proliférer. Nombre de recherches et d'études de ce type continueront d'être réalisées dans l'avenir. L'ACIA devra élaborer des mécanismes dans le but d'évaluer, de surveiller et de contrôler les pratiques de l'industrie des fruits et légumes frais à la lumière des renseignements recueillis, et ce en collaboration avec ses partenaires en salubrité des aliments.
• Une surveillance ciblée et des mesures dynamiques de prévention sont les meilleures façons de réduire au minimum et de gérer les risques pour la santé publique associés aux fruits et légumes frais (FLF) dans toute la chaîne d'approvisionnement en aliments.
• La filière des fruits et légumes frais est une chaîne de distribution complexe et compliquée qui rend difficile le retraçage des sources de contamination. Nombre de sources de contamination (microorganismes pathogènes) peuvent se manifester à l'étape de la production précédant ou suivant la récolte ou encore pendant la récolte.
• Le projet du PAASPA est axé sur le secteur des établissements non agréés par le gouvernement fédéral (SENAGF), et plus particulièrement sur l'importation des denrées en question au Canada. Même si l'on a établi que les fruits et légumes frais sont l'un des secteurs les plus hautement prioritaires en raison de l'absence d'agrément des établissements par le gouvernement fédéral, aucun régime de délivrance de permis ni exigences en matière de systèmes préventifs de salubrité des aliments n'ont été appliqués à ce jour au PFLF qui est ciblé par des exigences législatives et réglementaires autres que le SENAGF.
• Le PFLF a amorcé son évolution chapeauté par le PAASPA avec des fonds limités qui devaient servir à créer des compétences et une capacité en matière de salubrité des aliments, à élaborer des modules de formation pour le personnel d'inspection et à organiser des séances d'information à l'intention de l'industrie. On prévoit un remaniement du Programme pour satisfaire aux besoins en matière de salubrité des aliments relativement à la production intérieure, à la distribution des fruits et légumes frais au Canada et à leur exportation à l'étranger. Ce remaniement s'appuiera sur l'introduction d'activités d'inspection et de surveillance là où des lacunes ont été cernées. Le système actuel semble fragmenté et orienté vers des mesures réactives plutôt que préventives.
• Une leçon dégagée sous l'égide du projet du PAASPA est que tout système mesurable et efficace de salubrité des aliments au Canada (surveillance gouvernementale pertinente) devait garantir l'accès aux marchés étrangers, prendre les mesures qui s'imposent à la lumière des vérifications réalisées par des pays étrangers et poser les jalons pour l'application de mesures de contrôle ou d'exigences applicables aux importations (conformément à l'Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires).
• Étant donné la tendance en matière de mondialisation de l'approvisionnement en fruits et légumes frais des pays développés ou en voie de développement et des pays du tiers monde, les activités du PFLF doivent influer sur les stratégies de salubrité des aliments des fournisseurs étrangers à titre de mesures de contrôle en amont.
• Les investissements dans la salubrité des fruits et légumes frais serviront également à traiter la question des compétences partagées et à offrir une surveillance sans interruption le long de la chaîne d'approvisionnement – création de synergies avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux (pouvoirs de surveillance des mesures de contrôle de la production dans les exploitations agricoles); on pourra ainsi montrer à nos partenaires étrangers l'efficacité du système canadien de salubrité des fruits et légumes frais.
• Les liens entre Santé Canada (SC), l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC), l'ACIA et les autorités chargées de la salubrité des aliments des gouvernements provinciaux et territoriaux (P/T) sous-tendent une structure canadienne globale qui agit comme autorité compétente collective sur la scène mondiale.
• Les Modalités canadiennes d'intervention lors de toxi-infections alimentaires (MITIOA) décrivent le cadre d'enquête et d'intervention en cas d'éclosions de maladies d'origine alimentaire qui sont du ressort de plusieurs compétences au Canada.
• L'initiative globale de modernisation de la réglementation met notamment l'accent sur la salubrité. « En procédant à un examen structuré et complet, il sera possible de mettre en place un cadre réglementaire modernisé qui permettra de [...] s'assurer que la salubrité est la principale considération ».^{Note de bas de page 44}

Si l'objectif est d'exécuter des mesures de salubrité des aliments pour empêcher l'introduction de dangers biologiques connus ou raisonnablement prévisibles, alors il faut envisager les sources les plus courantes de contamination des fruits et légumes frais : la production ou les pratiques de culture des fruits et légumes, y compris les noix, dans l'exploitation agricole, ainsi que les activités de récolte, d'emballage, d'entreposage, de manutention, de préparation, de transformation et de distribution des fruits et légumes frais à risque élevé dans l'exploitation et en aval de l'exploitation. On vise ainsi à améliorer les mesures de contrôle de la salubrité des aliments en amont du marché de détail.

Le programme CanadaGAP, qui est piloté par l'industrie, répond à ce besoin. En effet, CanadaGAP, le programme de salubrité des fruits et légumes frais, introduit des systèmes de consignation, de documentation et de vérification du respect des pratiques de production et de leur efficacité afin de contrôler la contamination potentielle.^{Note de bas de page 45}

En 2000, le Conseil canadien de l'horticulture (CCH), qui est l'association nationale des producteurs de fruits et de légumes, a amorcé l'élaboration de guides sur la salubrité des aliments à la ferme (SAF), pour répondre aux demandes du marché qui voulait des assurances en matière de salubrité des aliments. De 2002 à 2008, le CCH a mis au point huit modules de salubrité des aliments s'inspirant des principes du HACCP pour des produits précis. En 2008, ces huit modules avaient été regroupés en six modules. Les guides sur la SAF du CCH sont maintenant connus sous le nom de CanadaGAP, un système de salubrité des aliments fondé sur les principes du HACCP qui s'adresse aux fournisseurs canadiens de fruits et légumes frais. Le programme de certification de CanadaGAP a été lancé en 2008. Le processus de certification prévoit la visite de l'exploitation agricole par le vérificateur tiers d'un organisme de certification. Celui-ci examine le ou les guides sur la salubrité des aliments et les registres connexes, s'entretient avec l'exploitant et le personnel et évalue la conformité de l'exploitation à l'aide de la liste de vérification du programme CanadaGAP.^{Note de bas de page 46}

Il est possible, étant donné les compétences fédérales-provinciales partagées, d'offrir une surveillance sans interruption tout au long de la filière des fruits et légumes frais. Notamment, Santé Canada peut établir des normes pour des éléments tels que les eaux à usage agricole, l'amendement biologique des sols (fumier composté), la santé et l'hygiène des manutentionnaires, la proximité d'animaux ou de matériel agricole, les bâtiments et les outils. Ces normes devraient alors être appliquées par les gouvernements provinciaux et territoriaux. La nouvelle réglementation fédérale sous le régime de la LSAC prescrira des exigences à l'égard de la délivrance de permis et des mesures de contrôle préventif dans les exploitations qui emballent et vendent, à l'échelle interprovinciale ou à l'échelle internationale, des fruits et légumes frais destinés à la consommation par des humains. De surcroît, les « intrants » devront être abordés dans les plans de contrôle préventif ciblant les installations d'emballage, ce qui aura pour effet d'élargir la couverture des fruits et légumes crus en aval de la récolte.

Les initiatives de modernisation de l'inspection et de la réglementation serviront à combler les lacunes en matière de surveillance par l'ACIA au sein du secteur des fruits et légumes frais. La création de synergies avec des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux (pouvoirs en matière de surveillance des mesures de contrôle de la production dans les exploitations agricoles) serait avantageuse. On pourrait ainsi démontrer l'efficacité du système canadien de salubrité des fruits et légumes frais.

Concept proposé pour la modernisation de la réglementation dans le but de pallier les écarts conceptuels de l'actuel Programme des FLF

• Reconnaissance et agrément ou délivrance de permis obligatoires pour les établissements canadiens
  • Projet d'exigences réglementaires pour tous les aliments (un seul règlement régit les aliments), lesquelles serviront à recenser toutes les parties de la filière des fruits et légumes frais
• Besoin de systèmes de contrôle préventif de la salubrité des aliments fondés sur le risque
  • Rehaussement du système canadien de salubrité des aliments en fournissant à l'ACIA un mandat législatif qui prescrira l'application de mesures de contrôle préventif complètes fondées sur une assise scientifique pour tous les approvisionnements en aliments, plutôt que de miser principalement sur des interventions réactives une fois que des problèmes surgissent.
  • Mise en application de systèmes de salubrité des aliments comme condition de la délivrance de permis ou de l'autorisation d'exploiter un établissement.
  • Communication claire des responsabilités et responsabilisations en matière de salubrité des aliments au secteur des fruits et légumes frais au pays et à l'étranger.
• Inspection et surveillance des établissements de FLF (fondées sur le risque)
  • Délivrance de permis en fonction de critères de salubrité des aliments reconnus à l'échelle internationale par des organisations privées ou publiques (Codex Alimentarius, ISO, etc.), en vue de leur incorporation dans le modèle remanié qui se grefferait à l'inspection des établissements de FLF aux fins du contrôle de la salubrité.
  • Mesures de contrôle de la réglementation et des politiques qui garantirait l'impartialité, la compétence, la conformité aux normes de vérification, la correction des écarts et la communication des enjeux en matière de salubrité des aliments.
• Collaboration FPT à la surveillance de la filière des fruits et légumes frais
  • Nécessité d'interventions au niveau de l'exploitation agricole; volet clé de l'approche « canadienne » unique pour régler les questions de compétence; le Code national sur les produits laitiers du Canada pourrait servir de modèle.

Situation dans d'autres pays en ce qui concerne la salubrité des fruits et légumes frais

Un examen des tendances à l'échelle internationale donne à penser que la situation au Canada fait écho à la tendance observée dans d'autres pays industrialisés, soit l'augmentation du nombre d'éclosions de toxi-infections alimentaires associées à des fruits et légumes frais au cours des 15 dernières années. Selon le personnel du PFLF, la progression du risque microbiologique au sein du secteur des fruits et légumes frais est la plus rapide de tous les secteurs de produits alimentaires. Au cours des dernières années, le dépistage d'éclosions de maladies d'origine alimentaire associées à des fruits et légumes frais suit une courbe ascendante. Plus de 60 % de ces éclosions sont maintenant associées à des fruits et légumes frais et elles causent de nombreux cas de maladie. Ces estimations sont importantes parce qu'elles font ressortir le besoin que les organismes de réglementation et l'industrie (et notamment les exploitations agricoles) ciblent la prévention pour améliorer la salubrité des fruits et légumes frais en empêchant l'introduction de dangers connus ou raisonnablement prévisibles.

Les partenaires étrangers du Canada exigent de plus en plus fréquemment que le pays démontre le recours à des systèmes complets de salubrité des aliments qui ciblent toute la chaîne d'approvisionnement, de la ferme à l'assiette. Par exemple, les États-Unis imposent maintenant des exigences aux producteurs qui pratiquent la culture, mais aussi à ceux qui font la récolte. Ces exigences s'appliquent également aux exploitations agricoles étrangères, car les États-Unis exigent que les produits alimentaires qu'ils importent soient conformes aux mêmes exigences que les produits de production intérieure. On s'attend donc à ce que les personnes qui exportent des produits aux États-Unis demandent à l'ACIA de leur délivrer une confirmation attestant de la conformité de leurs produits aux exigences américaines, notamment celles portant sur le plan de contrôle préventif de la salubrité des aliments.

Gestion du changement

La communication avec le personnel d'inspection, les intermédiaires et les parties réglementées (industrie) et leur sensibilisation accrue à l'objet et à l'intention de ces mesures revêtent la même importance pour la modernisation du Programme des FLF. Un examen précoce de la situation donne à penser que le virage de paramètres d'inspection fondés sur la qualité vers des paramètres de salubrité des aliments est un changement de culture pour tous qui nécessitera des connaissances et des mesures de soutien, de mobilisation et de renforcement pour réaliser les résultats escomptés et les maintenir.

Qualité des fruits et légumes frais

Catégories de fruits et légumes frais

Les catégories de fruit et légumes frais ont été établies après consultation des intervenants de l'industrie intéressés aux fruits et légumes qui revêtaient une importance économique pour les producteurs canadiens. Les premières normes adoptées vers les années 1890 ciblaient les pommes, mais la majorité des catégories actuellement prescrites par règlement ont été établies vers les années 1930.

On compte 30 produits qui sont régis par des normes de catégorie en vertu du paragraphe 3(1) du RFLF, tel qu'indiqué dans le tableau ci-dessous. Les catégories sont utilisées par les producteurs, les emballeurs, les grossistes et les détaillants lorsqu'ils échangent des fruits et légumes frais. Elles servent aux activités suivantes : fixer les prix, faciliter le commerce avec les pays étrangers, protéger les consommateurs de la fraude commerciale. La réglementation canadienne exige que tous les fruits et légumes frais qui comptent une norme de catégorie soient classés et étiquetés avant leur vente à l'échelle interprovinciale ou leur importation au Canada. Tous les autres fruits et légumes frais sont mis en marché sans être classés dans une catégorie établie.

Normes de catégorie

Fruits

• Pommes
• Abricots
• Bleuets (à l'exclusion des bleuets destinés à la transformation)
• Cantaloups
• Cerises
• Pommettes
• Canneberges
• Raisins
• Pêches
• Poires
• Prunes de table et prunes à pruneaux
• Rhubarbe de grande culture
• Fraises (déclaration facultative de la catégorie)

Légumes (les mini-légumes sont exclus; il existe toutefois une catégorie pour les concombres miniatures)

• Asperges (à l'exclusion des asperges blanches)
• Betteraves (à l'exclusion des betteraves dont les fanes n'ont pas été enlevées)
• Choux de Bruxelles
• Choux
• Carottes (à l'exclusion des carottes dont les fanes n'ont pas été enlevées)
• Choux-fleurs
• Céleri
• Maïs sucré
• Concombres de grande culture (à l'exclusion des concombres à mariner)
• Concombres de serre
• Laitue pommée – type Iceberg
• Oignons (à l'exclusion des oignons dont les fanes n'ont pas été enlevées)
• Panais
• Pommes de terre (à l'exclusion des pommes de terre de semence)
• Rutabagas
• Tomates de grande culture (à l'exclusion des tomates cerises)
• Tomates de serre

Activités d'inspection de la qualité

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais prescrit que chaque chargement des produits suivants qui sont mis en marché à l'échelle interprovinciale doit être inspecté et certifié conforme à la catégorie établie :

Pommes de la Colombie-Britannique, de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick et de la Nouvelle Écosse;

Pommes de terre de l'Ontario, du Québec, du Nouveau-Brunswick, de la Nouvelle-Écosse et de l'Île du Prince-Édouard;

Bleuets emballés dans des contenants d'au plus 6 litres provenant de la Nouvelle-Écosse, du Nouveau Brunswick ou de l'Île-du-Prince-Édouard.

Chaque chargement des produits susmentionnés doit être accompagné d'un certificat valide délivré par l'ACIA à la suite d'une inspection dénommée inspection au point d'expédition. Les certificats d'inspection sont valides pour une période maximale de trois jours (y compris les samedis et jours fériés). Les établissements qui sont agréés par l'ACIA dans le cadre du Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais sont exemptés de l'inspection obligatoire au point d'expédition. Ce programme est décrit de façon détaillée ci-dessous.

Le PFLF prévoit des dispositions qui autorisent l'inspecteur à signer un laissez-passer lorsqu'il ne peut faire l'inspection directe de la qualité de chargements des produits susmentionnés transportés d'une province à une autre. Ces laissez-passer sont couramment appelés Y-releases en anglais. Ils ont pour objet de permettre la poursuite du commerce de produits hautement périssables lorsqu'aucune ressource d'inspection n'est disponible pour réaliser l'inspection obligatoire. Chaque année, le personnel des Opérations de l'ACIA fait environ 200 inspections au point d'expédition et délivre approximativement 1 000 laissez-passer. Un tableau qui illustre le nombre d'inspections au point d'expédition contre le nombre de laissez-passer est présenté ci dessous pour les pommes et pommes de terre par centre opérationnel; des données sur les ressources sont également incluses.

Nombre d'inspections au point d'expédition pour les pommes et les pommes de terre^{Note de bas de page 47}

Aux termes du Règlement sur les fruits et les légumes frais, chaque chargement de pommes, d'oignons et de pommes de terre importé au Canada doit également être inspecté et certifié satisfaire à la catégorie établie. Les envois sont inspectés par un inspecteur de l'ACIA au point d'entrée ou à un autre emplacement (destination) désigné par l'inspecteur; il s'agit d'inspections de dédouanement. Les produits indiqués ne peuvent entrer au Canada à moins qu'ils ne soient accompagnés d'un certificat d'inspection signé. L'ACIA reçoit en moyenne environ 800 demandes d'inspection de dédouanement chaque année.

Un accord a été conclu afin de faciliter les échanges commerciaux entre le Canada et les États Unis. Aux termes de cet accord, l'ACIA accepte les certificats de qualité pour les pommes, les oignons et les pommes de terre que le département de l'Agriculture des États-Unis (USDA) a inspectés et pour lesquels il a confirmé le respect des exigences canadiennes de classement. Un accord réciproque permet à l'ACIA d'inspecter les envois de pommes de terre, d'oignons et de tomates de grande culture destinés à être exportés du Canada aux États-Unis et de certifier qu'ils respectent les normes de qualité américaines. En moyenne, l'ACIA délivre chaque année 19 000 certificats d'exportation de pommes de terre, d'oignons et de tomates de grande culture vers les États-Unis.

Entrepôts agréés de fruits et légumes frais – Agrément volontaire

Le Programme des entrepôts agréés de fruit et légumes frais (EAFLF) a pour objet d'autoriser les échanges de produits d'une province à l'autre, sans que l'inspection obligatoire de la qualité de chaque chargement expédié soit nécessaire. Le Programme vise à donner à l'industrie une plus grande latitude (abolition du besoin de demander une inspection et d'attendre la présence d'un inspecteur avant l'expédition) et à réduire les ressources dont l'ACIA a besoin pour effectuer un grand nombre d'inspections au point d'expédition. L'agrément dans le cadre de ce programme fondé sur la qualité est volontaire et on compte respectivement environ 22 et 70 établissements agréés de pommes et de pommes de terre.

La partie X du Règlement sur les fruits et les légumes frais (le Règlement) constitue le fondement réglementaire de l'agrément des établissements. Les établissements qui préparent des denrées pour lesquelles le Règlement prescrit des catégories peuvent être agréés. En outre, dans la pratique, seuls des établissements qui font le commerce des pommes de terre ou des pommes ont adhéré au Programme en raison des exigences d'inspection obligatoires prévues dans le Règlement. Les établissements agréés dans le cadre du Programme des EAFLF sont exemptés des inspections obligatoires au point d'expédition s'ils peuvent démontrer leur capacité continue d'emballer le produit en respectant les normes de qualité. Les emballeurs qui participent à ce programme sont dont responsables de la qualité de leur production. Le rôle de l'inspecteur est d'évaluer la mesure dans laquelle un EAFLF peut emballer constamment un produit de qualité et d'aider les emballeurs à interpréter les normes réglementaires de catégorie.

L'ACIA effectue régulièrement des inspections des fruits et légumes frais emballés dans chaque EAFLF pour confirmer la conformité au sein de l'industrie. La fréquence d'inspection varie en fonction du taux passé de conformité. L'inspection des produits se fonde sur une méthode statistiquement valide qui permet de déterminer, en se fondant sur les résultats de plusieurs inspections de ce type réalisées sur une période donnée, si un EAFLF particulier emballe ses produits en respectant les normes de catégorie. Ce processus est dénommé « Fréquence d'inspection (FRIN) ».

Le concept FRIN s'appuie sur l'hypothèse qui veut que le taux de conformité d'un établissement soit le reflet de sa capacité de respecter les exigences réglementaires. À ce titre, la fréquence des visites de suivi devrait donc se fonder sur le taux de conformité passé de l'établissement. Si l'inspecteur ne détecte aucun produit non conforme après un certain nombre de visites, la fréquence d'inspection peut alors être réduite. Inversement, si l'inspecteur détecte au moins un lot de fruits et légumes frais qui ne correspond pas à la catégorie, la fréquence d'inspection est accrue. À l'heure actuelle, la fréquence d'inspection réduite correspond à 1 visite toutes les 4 semaines (lorsque l'EAFLF se conforme aux normes de catégorie), mais cet objectif opérationnel n'a pas été atteint dans les faits. Par conséquent, il est impossible de resserrer la fréquence à une inspection par semaine dans les cas de non-conformité. En fait, il n'est plus possible d'appliquer le concept FRIN parce que la Direction générale des opérations ne possède même pas des ressources suffisantes pour respecter régulièrement la fréquence d'inspection la moins rigide, et, à plus forte raison, la fréquence d'inspection plus rigoureuse exigée dans le cadre du Programme lorsqu'il devient évident qu'une entreprise n'a pas la capacité de bien classer son produit. Le tableau ci dessous répertorie le nombre moyen d'inspections d'EAFLF par année.

Nombre moyen d'inspections par établissement chaque année^{Note de bas de page 48}

Programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ)

Le programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ), aussi appelé Programme des partenaires pour la qualité au Canada (PPQ-C), est un système volontaire d'inspection intégré qui offre une solution de rechange aux inspections directes de la qualité de type classique que l'ACIA effectue dans le cas des pommes de terre de consommation destinées à l'exportation aux États-Unis. Dans le cadre du Programme, les établissements peuvent remplir leurs propres certificats d'exportation pour les chargements de pommes de terre destinés à être expédiés aux États-Unis. L'ACIA exige que les entreprises qui désirent adhérer au C-PAQ respectent un certain nombre de critères. Celles-ci doivent également maintenir une norme précise de rendement pour continuer à participer au Programme C-PAQ. À l'heure actuelle, 15 établissements sont inscrits au Programme C-PAQ.

Dans le cadre du Programme C-PAQ, la responsabilité du contrôle de la qualité des produits est transférée à l'industrie. L'ACIA joue alors un rôle de supervision et de vérification du système qui se fonde sur les principes HACCP. Chaque participant est tenu d'élaborer son propre système d'assurance de la qualité (AQ) ainsi que des mesures de contrôle de la production, conformément aux exigences du C-PAQ, et de les mettre en œuvre pour s'assurer de satisfaire aux exigences relatives à la qualité (catégorie, calibre, degré de maturité), à l'emballage et à l'étiquetage.

Le personnel d'inspection de l'ACIA amorce ses activités avant que la demande d'adhésion au programme soit acceptée et les continue à la suite de la signature de l'entente de participation. Ces activités comprennent l'examen du manuel d'AQ de l'entreprise, jusqu'à trois (3) audits de prévalidation, jusqu'à 12 audits de validation ainsi que des audits réguliers. Ces derniers sont effectués par le personnel des Opérations de l'ACIA et leur calendrier est établi en fonction soit de la phase I (un audit par 28 jours de production) soit de la phase II (un audit par 50 jours de production). La vérification de l'établissement selon le calendrier de la phase I ou II dépend de nombreux facteurs, mais reflète en fin de compte le niveau de confiance qu'a l'ACIA dans la capacité de l'entreprise d'emballer constamment des pommes de terre de qualité pour les expédier aux États-Unis.

Le programme ne s'appuie sur aucune réglementation, et, par conséquent, les droits ne sont pas établis selon l'Avis sur les prix de l'Agence canadienne d'inspection des aliments. Le Programme C-PAQ se fonde plutôt sur la conclusion d'ententes de participation ayant force obligatoire entre l'établissement de pommes de terre et l'ACIA; ces ententes énoncent les responsabilités de chaque partie ainsi que le barème des droits.

Exemptions ministérielles

Les fruits et légumes pour lesquels des noms de catégorie sont prescrits dans le Règlement sont assujettis à des règles relativement à l'emballage et à l'étiquetage lorsqu'ils sont échangés sur le marché interprovincial ou après leur importation. En conformité avec le paragraphe 5(2) du Règlement, le produit pour lequel une catégorie est établie ne peut être commercialisé à l'échelle interprovinciale ni après l'importation dans des contenants de plus de 50 kg, ou 200 kg pour les pommes, les abricots, les pêches et les poires (200 kg conformément aux essais de mise en marché). Ainsi, les fruits et légumes frais qui sont transportés dans des contenants en vrac (cellules, sacs, etc.) et dépassent le poids prescrit ou ne portent pas les marques réglementaires, dérogent aux dispositions sur l'emballage et l'étiquetage du Règlement, qu'ils aient ou non été classés de manière à satisfaire aux normes minimales de qualité.

Dans certains cas, les exigences réglementaires peuvent être levées pour permettre le commerce interprovincial ou l'importation d'un produit qui n'est pas conforme. En application du paragraphe 2.2(2) du Règlement, le ministre ou son délégué peut soustraire un produit aux normes minimales de classement (qualité), d'étiquetage ou d'emballage prescrites dans le Règlement, quand il l'estime nécessaire afin de prévenir ou d'atténuer une pénurie de ce produit au Canada. Le nombre de chargements de fruits et légumes frais visés par une exemption ministérielle varie en fonction de l'année et le tableau ci dessous illustre cette variation sur quelques années.

Nombre de chargements de fruits et légumes frais visés par une exemption ministérielle selon l'année^{Note de bas de page 49}

Les exigences en matière d'étiquetage, d'emballage et de qualité peuvent être levées en raison d'une exemption ministérielle (EM) pour des produits destinés à la transformation. Seules les exigences portant sur l'étiquetage et l'emballage peuvent être suspendues lorsque la demande d'exemption ministérielle cible le réemballage. Les critères en matière de qualité seront dictés par les exigences réglementaires applicables à l'importation ou au marché interprovincial, et, dans certains cas, par des exigences propres au demandeur. Il importe de noter que quelle que soit la situation, les exigences en matière de santé et de salubrité ne pourront jamais être levées.

Le pouvoir discrétionnaire prévu permet au ministre d'aider les entreprises de transformation et de réemballage à s'approvisionner dans d'autres provinces ou d'autres pays afin de poursuivre leurs activités et de satisfaire à la demande de produits. Vers la fin de 2012, la délégation en matière de signature des EM a été transférée des Programmes aux Opérations. Comme la délivrance d'une EM se fait en fonction de chargements individuels et que les documents originaux doivent accompagner chaque chargement, les inspecteurs doivent effectuer des visites de contrôle pour s'assurer que le produit importé est conforme et correspond au produit décrit dans l'EM.

L'Agricultural Marketing Service du département de l'Agriculture des États-Unis (AMS-USDA) appuie le contrôle des EM qui s'appliquent aux chargements de pommes, d'oignons ou de pommes de terre provenant des États-Unis. Une fois que le délégué pertinent des Opérations a signé l'EM pour confirmer l'exactitude du nombre de chargements qui seront importés des États-Unis au Canada, l'AMS de l'USDA délivre une EM pour chaque chargement et contrôle le nombre de chargements et la conformité des produits à la lumière des paramètres répertoriés dans l'EM. Lorsqu'ils surveillent le chargement du produit en vue de son transport, les inspecteurs américains s'assurent également du respect de toutes les exigences phytosanitaires comme la propreté du véhicule et la déclaration du pays d'origine.

Les autres denrées importées en vertu d'une EM doivent être accompagnées de l'EM portant la signature originale pour le dédouanement au poste frontalier.

Essais de mise en marché

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais comporte des dispositions qui autorisent des exemptions afin de mener des essais de mise en marché pour de nouvelles normes de classement, d'emballage et d'étiquetage préalablement à une modification réglementaire. Aux termes du Règlement, le ministre (ou son délégué) peut autoriser un marchand à effectuer un essai de mise en marché d'un produit pour une période d'au plus 24 mois, lorsque le produit, son contenant ou son étiquette n'est pas conforme au Règlement. Les requérants doivent présenter leur demande par écrit, et, si la demande est acceptée à la suite de la consultation de l'industrie, l'essai peut être approuvé pour une période maximale de 24 mois. L'autorisation ciblera tous les intervenants de l'industrie dans la région visée et non seulement le requérant.

Les dispositions régissant les essais de mise en marché ont pour objet d'offrir l'occasion d'évaluer de nouvelles idées de commercialisation sur le marché avant de prendre des modifications permanentes de la réglementation. Notamment, ces dispositions facilitent l'introduction sur le marché de modifications des critères de classement, de la capacité des contenants et autres, et permettent d'évaluer la mesure dans laquelle la modification est acceptée par le consommateur et ses répercussions sur le marché. Si l'essai de mise en marché réussit, le Règlement devrait être modifié. En outre, dans le cas des fruits et légumes frais, la majorité des essais de mise en marché durent beaucoup plus longtemps que les 24 mois prévus, parce que les modifications de la réglementation ne sont pas une priorité à l'heure actuelle.

Exigences canadiennes applicables aux importations de fruits et légumes frais

Les importateurs canadiens doivent être agréés par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) en vertu du Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage (RDPA) ou être membres de la Corporation de règlement des différends dans les fruits et légumes ou les deux. En sont exemptés les importateurs détaillants qui vendent leurs produits directement aux consommateurs et dont les ventes sont inférieures à 230 000 $ par année. Le permis délivré par l'ACIA et l'adhésion à la Corporation de règlement des différends servent de mécanisme de règlement des différends à l'égard de la qualité ou du paiement pour toute transaction inhérente. On compte environ 115 titulaires de permis et 800 membres de la Corporation de règlement des différends. Dans le cadre de l'initiative du Conseil de coopération en matière de réglementation, on évalue la faisabilité d'abroger le RDPA dans l'avenir et d'ajouter au RFLF des dispositions qui exigeraient que tous les marchands adhèrent à la Corporation de règlement des différends.

Le permis applicable aux fruits et légumes frais cible aussi bien les marchands qui vendent leurs produits sur le marché interprovincial.

Exigences canadiennes en matière d'exportation de fruits et légumes frais

Aucune exigence d'exportation, à l'exception de celles associées à la santé et à la salubrité, n'est prescrite dans le Règlement sur les fruits et légumes frais pour les fruits et légumes produits au Canada.

En vertu de l'article 40 de la partie VII du RFLF, un requérant peut demander l'inspection de pommes de terre, de tomates de grande culture ou d'oignons destinés aux États-Unis ou à Porto Rico, afin de vérifier leur conformité aux exigences américaines. L'article 17 de la LPAC stipule que « sont interdites, relativement à un produit agricole, toute commercialisation [...] effectuée en contravention avec la » LPAC et le RFLF, « de même que la possession à ces fins ou la possession résultant d'une telle commercialisation ». Compte tenu de ce qui précède, toute demande de certification aux fins d'exportation vers les États-Unis doit être traitée prioritairement et considérée comme étant une inspection obligatoire en vue de l'exportation.

Le Règlement sur les fruits et les légumes frais ne contient aucune exigence relative à l'emballage et à l'étiquetage des produits destinés à l'exportation. En conséquence, on ne peut pas refuser de certifier des produits destinés à l'exportation dont l'emballage et l'étiquetage ne satisfont pas aux exigences canadiennes. Toutefois, cette règle ne soustrait pas les exportations aux exigences que peut appliquer le pays importateur en matière de certification, d'emballage, d'étiquetage et de classement. Il incombe à l'expéditeur de s'assurer que les produits satisfont aux exigences du pays importateur relativement à l'emballage et à l'étiquetage. Aux États-Unis, les exigences d'étiquetage peuvent varier d'un État à l'autre.

Service d'inspection à destination (SID)

L'ACIA offre aux acheteurs de fruits et légumes frais un service d'inspection à destination qui permet d'obtenir un rapport d'inspection impartial. Ce dernier pourra faciliter le règlement des différends entre les acheteurs et les vendeurs au sujet de la qualité des fruits et légumes frais. Ces services font l'objet d'un recouvrement des coûts par le SID. Ils comprennent des inspections pour vérifier la catégorie, les défauts permanents et les défauts d'état, les certificats de rejet ou de destruction (l'inspecteur est témoin du rejet), le poids brut, la taille ou le nombre réel, ainsi que des inspections de salades dont les légumes ont été fraîchement coupés ou ensachés.

Même si le SID ne fait pas partie du Programme des fruits et légumes frais, ses activités y sont étroitement liées. Nombre d'inspecteurs réalisent à la fois des inspections pour le PFLF et le SID et une forte proportion des documents de référence qu'utilise le personnel d'inspection servent aux deux programmes.

Au cours de l'exercice 2012-2013, le nombre de demandes d'inspections reçues par le SID a diminué d'environ 37 % par rapport à 2011-2012 (8 737 inspections contre 13 790 en 2011-2012). Voici certains facteurs qui peuvent influer sur le nombre de demandes au SID^{Note de bas de page 50} :

• droits exigés par le SID; les frais d'utilisation ont été modifiés en avril 2012 afin de recouvrer 75 % des coûts du programme,
• plus grande maturité dans les relations entre les acheteurs et les vendeurs de fruits et légumes frais,
• investissement du secteur dans des protocoles internes de contrôle de la qualité et du personnel chargé de leur application,
• fournisseurs privés de services semblables,
• augmentation de la dimension des lots et baisse des prix des denrées,
• fréquence réduite des occasions de vente de fruits et légumes frais de qualité moindre et hausse des coûts du transport.

Situation des normes de qualité pour les fruits et légumes frais dans d'autres provinces et pays

En Ontario, exception faite des pommes de terre, les fruits et les légumes frais ne sont plus assujettis à des normes de catégorie. Les producteurs peuvent continuer à utiliser les normes fédérales, mais ils doivent vérifier que les produits mis en marché à l'échelle interprovinciale respectent les normes du Règlement sur les fruits et les légumes frais. Les normes applicables aux catégories de pommes de terre et à la capacité de leur emballage seront abrogées en Ontario le 1^er juillet 2016.

L'Agricultural Marketing Service (AMS) du département de l'Agriculture des États-Unis (USDA) est chargé des normes de qualité des fruits et légumes frais (plus de 300 normes de catégorie). Dans ce pays, l'application d'une norme de catégorie est volontaire, mais si l'on choisit de l'utiliser, le produit doit y être conforme. L'AMS de l'USDA offre également à l'industrie divers services d'inspection sur la base du recouvrement des coûts, dans le but de promouvoir la qualité et de favoriser les communications en la matière. Il s'agit notamment du classement, de la certification, de la vérification, de l'inspection et d'analyses en laboratoire.

La Commission économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONUN) élabore des normes mondiales de qualité pour les produits agricoles afin de faciliter les échanges sur le marché international. Ces normes sont publiées en trois langues (anglais, français et russe) et sont utilisées à l'échelle internationale par des gouvernements, des producteurs, des négociants, des importateurs, des exportateurs et des organisations internationales. Toute partie intéressée est invitée à participer à l'élaboration des normes.

Enjeux associés au Programme de qualité des fruits et légumes frais

On a tenu de nombreuses discussions internes et avec des intervenants afin de déterminer si les objectifs qui constituaient à l'origine la raison d'être des normes de catégorie restent pertinents. Certains des commentaires transmis par des représentants de l'industrie au Programme des FLF sont résumés ci dessous :

• On reconnaît que la réglementation n'est pas modifiée assez rapidement pour emboîter le pas aux innovations du marché et refléter les besoins de l'industrie.
• L'ACIA a montré que l'attribution de ressources aux activités d'inspection de la qualité comporte des défis lorsqu'il n'y a aucune répercussion directe sur la santé humaine.
• Les normes des acheteurs sont supérieures à celles prescrites par le Règlement.
• La plus grande partie de la certification des pommes, des pommes de terre et des bleuets sur le marché interprovincial est remplacée par la délivrance de laissez-passer (Y-releases). Dans ce contexte, on en vient à se demander si l'inspection de ces produits sur le marché interprovincial est justifiée ou quel est l'objectif de ces inspections obligatoires sur le plan de la commercialisation ou du commerce?
• La majorité des inspections en vue du dédouanement témoigne de la conformité aux exigences; les importateurs ne sont donc pas convaincus du besoin de telles inspections qui sont prescrites par le RFLF.
• Aux dires des transformateurs, les inspections obligatoires nuisent au commerce; en effet, ils sont tenus de faire classer et inspecter des produits qui seront transformés.
• Les limites des ressources empêchent de réaliser des inspections pour la vérification des normes de catégorie des produits autres que les pommes, les oignons et les pommes de terre.
• L'ACIA peine à conserver ses compétences en matière d'inspection des produits autres que les pommes, les oignons et les pommes de terre.
• Le maintien en poste du personnel d'inspection du programme de qualité des FLF constitue une difficulté additionnelle parce que le niveau de classification des postes de ces inspecteurs, lesquels n'effectuent pas d'activités liées à la salubrité des aliments, est peu élevé. Par conséquent, on observe un roulement élevé de personnel et ces postes sont souvent considérés comme étant des postes de débutants, ce qui accentue le problème de la perte de compétences dans ce domaine.

Annexe B - Logique des résultats du PFLF et cadre de rendement des systèmes

Disponible sur demande

Annexe C – Approche de l'évaluation

La description de l'approche de l'évaluation dans la présente section résume l'approche élaborée et approuvée dans le plan d'évaluation de la présente étude.

Analyse réaliste de la contribution

Une approche ayant une assise théorique (analyse réaliste de la contribution)^{Note de bas de page 51} a été utilisée dans le cadre de la présente évaluation, dans le but d'appuyer les réponses aux cinq grandes questions du gouvernement du Canada tout en tenant compte de la transformation prochaine du Programme et des besoins futurs de la direction en matière d'information.

La puissance de l'approche d'analyse réaliste de la contribution réside dans l'approche systématique, structurée et rigoureuse qui a mené à une compréhension plus approfondie de la logique des résultats associés au PFLF et des différents facteurs contextuels qui influent sur sa prestation (Ces facteurs contextuels sont résumés dans le tableau D-1 de l'annexe D).

L'approche d'évaluation a pris en compte les difficultés suivantes :

• la nature complexe des activités de réglementation et autres activités du PFLF (calendriers d'exécution, enjeux relatifs à l'attribution des ressources, intervenants multiples, évolution des modes de production, de transformation, de fabrication et de distribution et modifications de produits, etc.);
• les liens entre les politiques et la réglementation et les opérations liées à la réglementation de ce secteur;
• les mécanismes de prestation quelque peu compliqués (p. ex., multiples organisations, groupes et compétences, intermédiaires et parties réglementées);
• les limites des pouvoirs législatifs et réglementaires.

Examen des besoins
L'examen des besoins comporte une revue des publications au pays et à l'étranger ainsi que de documents de l'ACIA (sources de données secondaires) et des résultats d'entrevues (sources de données primaires), dans le but de déterminer les raisons justifiant les activités du PFLF à la lumière des besoins que le programme doit satisfaire.

Examen des instruments
L'examen porte sur les théories globales en matière d'« instruments » ou de « mécanismes » pour les activités du PFLF (Règlement, politiques, codes de pratique, systèmes de contrôle comme le HACCP, programmes de gestion de la qualité, Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires, modernisation de l'inspection, Programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ), ententes et protocoles d'entente, etc.). On s'est penché sur les théories des sous composantes du recensement des établissements, de l'agrément et de la délivrance de permis, du dépistage, des interventions, des mesures d'application de la réglementation, de l'évaluation et du suivi (ou autres éléments du processus), et sur les théories de dissuasion ainsi que de promotion de la conformité. L'objectif de ces travaux est de caractériser les stratégies et tactiques que le personnel du PFLF utilise et d'établir certains paramètres de base et critères d'évaluation. Il importe de noter que ces travaux se fondent sur les orientations du SCT en matière d'analyse réaliste de l'évaluation et de la contribution, ainsi que sur les travaux menés dans le cadre de l'évaluation de l'ACIA. (Consulter les questions sur les instruments de réglementation au tableau D-1 de l'annexe D.)

Publications, analyse comparative et synthèse
Sont visées la recherche, l'évaluation, l'extraction et la synthèse des données associées aux enjeux et questions d'évaluation du PFLF. Cette synthèse de publications, d'études spéciales et de données non publiées est principalement axée sur la détermination de ce qui fonctionne, de ceux qui en bénéficient, de la façon dont ils en bénéficient et des circonstances dans lesquels on applique les divers mécanismes et instruments, comme ceux actuellement utilisés, proposés ou en cours d'élaboration (modernisation) dans le cadre du PFLF (p. ex., qu'est-ce qui fonctionne, qui en bénéficie, dans quelles conditions et pour quelles raisons dans le contexte de l'adoption d'approches de réglementation fondées sur les résultats?) Dans le cas présent, une attention particulière a été accordée aux pratiques à l'échelle internationale dans les domaines connexes.

Analyse comparative à l'échelle internationale
Afin de mieux comprendre l'incidence des initiatives en cours comme la modernisation de l'inspection (MI) et le Plan d'action pour assurer la sécurité des produits alimentaires (PAASPA) sur le PFLF, on a fait un examen des pratiques à l'étranger. L'examen a porté sur les travaux de l'administration des aliments et drogues (FDA) des États-Unis et sur des initiatives de l'Union européenne, ainsi que de l'Australie et de la Nouvelle Zélande, qui sont axées sur des mécanismes comme la délivrance de permis, l'inspection proactive, les codes et normes fondées sur les résultats et des initiatives semblables orientées vers le risque, afin de déterminer ce qui a bien fonctionné, pour qui, dans quelles conditions et pourquoi. Des consultations directes limitées sont venues compléter les renseignements obtenus de tierces parties et ont fourni des méthodes et sources en vue de l'analyse. L'analyse et la synthèse ont fortement rehaussé le mécanisme de prise de décisions pour l'avenir, dans l'optique de la mise en œuvre de la MI et du PAASPA pour les FLF, et, peut-être, pour d'autres secteurs d'activités de l'ACIA. (Consulter les deux grands sommaires de ces travaux à l'annexe D. D'autres précisions sont présentées dans des rapports distincts rédigés dans le cadre de l'étude.)

Analyse des données d'examen des dossiers
On a évalué la cohérence et l'exactitude des données sur le recours aux activités du PFLF dans les différents centres opérationnels. L'examen des documents sur les activités du PFLF par centre opérationnel a permis de préciser le profil et d'évaluer l'étendue et l'ampleur des opérations, ainsi qu'à repérer les tendances.

Entrevues visant à valider, à élargir et à traiter les enjeux
On a réalisé plus de 75 entrevues et consultations auprès de répondants clés (dont les principaux intervenants de tous les échelons importants de l'ACIA, ainsi que d'autres intervenants comme les ministères intéressés (p. ex., AAC, SC, Sécurité publique Canada - Agence des services frontaliers du Canada, P/T et autres), et notamment des représentants des parties réglementées, dans le but d'évaluer les besoins, les théories sur les résultats et la synthèse des données assemblées à l'aide des méthodes précédentes. Il importe de noter que le « fardeau » des entrevues a été atténué en s'assurant que le travail de défrichage et les examens du contexte avaient été réalisés avant de demander aux répondants de participer à l'entrevue. Un certain nombre d'entrevues préparatoires ont été menées dans le but de cerner les hypothèses, les théories et les publications les plus importantes. Plusieurs répondants ont été consultés à de multiples reprises au fil de la prise de connaissance de nouveaux renseignements provenant de diverses sources. De cette façon, les entrevues ont permis à l'équipe de mieux intégrer les leçons sur les pratiques exemplaires et les principes reconnus, ainsi que de traiter les questions clés en matière de pertinence et de rendement. Des représentants de la plupart des intervenants clés capables de fournir un point de vue éclairé ont participé aux entrevues.

Études de cas
Les études de cas portant sur des événements individuels donnés ou des éléments thématiques avaient pour objet d'illustrer certains phénomènes ou encore de mettre à l'essai des instruments ou des éléments des initiatives. Parmi les cas examinés, on relève l'examen du projet pilote sur la nouvelle méthode d'inspection des légumes-feuilles (Evaluation of the FFV Establishment Inspection Pilot Project for Packers and Re-packers of Fresh Leafy Vegetables, Green Onions and/or Herbs [évaluation du projet pilote sur l'inspection d'établissements de FLF ciblant des emballeurs et réemballeurs de légumes feuilles, de fines herbes et d'oignons verts frais], mars 2012), l'examen d'analyses de résidus chimiques dans le cadre du PAASPA et l'analyse comparative de normes fondées sur les résultats et de la gestion du risque sur la scène internationale. Les deux derniers cas sont présentés à l'annexe D.

Annexe D – Gestion du risque et normes fondées sur les résultats : Examen de l'expérience en matière de salubrité des aliments à l'échelle internationale

Disponible sur demande

Annexe E – Guides d'entrevue

Questions d'entrevue pour la section sur la salubrité des fruits et légumes frais

Système de réglementation de l'ACIA

Q 1 Veuillez décrire vos rôles et responsabilités à titre de spécialiste du Programme des fruits et légumes frais, Section de la salubrité des fruits et légumes frais. (C.-à-d. quel est le lien avec le Programme d'activités multisectorielles? Cognos?)

Q 2 Comment décririez-vous les liens entre la Section de la salubrité des fruits et légumes frais, le bureau régional de Mississauga et les instances dirigeantes de l'administration centrale de l'ACIA, les associations clés et les Canadiens?

Q 3 Quand la Section de la salubrité des fruits et légumes frais a-t-elle été établie et quelles observations pouvez-vous formuler au sujet de ses activités avant et après la modernisation?

Q 4 Comment décririez-vous le rôle de l'ACIA en matière de salubrité des aliments comparativement à celui associé à la qualité des aliments (c.-à-d. l'ACIA devrait-elle assumer un rôle plus dynamique en ce qui concerne la salubrité des FLF? Le cas échéant, quelles activités l'Agence devrait-elle entreprendre et quelles en seraient les répercussions sur ses travaux en matière de qualité des FLF et sur son orientation de longue date vers les aspects commerciaux?)

Q 5 Comment décririez-vous le système de réglementation de l'ACIA, les plans précédant et suivant la modernisation?

Activités d'exécution du programme

• Système d'inspection proactif et axé sur le risque
• Services internes, scientifiques et opérationnels efficaces, cohérents et aptes à s'adapter

Avant la modernisation (connu)

Q 6 Selon les autres répondants et les documents examinés, les activités de l'ACIA en matière de salubrité des aliments ont été principalement de nature réactive. Selon vous, pourquoi en est-il ainsi et quels aspects de cette approche ont bien ou mal fonctionné?

Q 7 Que pensez-vous des méthodes (c.-à-d. échantillonnage aléatoire) et systèmes (Programme national de surveillance microbiologique et Programme national de surveillance des résidus chimiques) qui servent actuellement au contrôle des dangers de nature chimique et microbiologique?

Q 8 Quels aspects des activités comme l'échantillonnage et l'analyse qui sont exécutées de manière uniforme et cumulative (c.-à-d. qui prennent en compte les résultats antérieurs) fonctionnent bien ou mal?

Q 9 Quels aspects de l'analyse du contexte et de l'analyse des risques (c.-à-d. collecte de données, cadres d'analyse, facilité d'utilisation, etc.) ont bien ou mal fonctionné?

Q 10 Le Programme des fruits et légumes frais est-il exécuté conformément à ce qui est prévu, par exemple en ce qui concerne l'échantillonnage et les analyses, ou les travaux réalisés sur le terrain sont-ils différents de ce qui est décrit dans les manuels et autres documents?

Q 11 Les activités du Programme des FLF changent-elles dans certaines circonstances ou auprès de certaines parties? Les différences observées, le cas échéant, sont-elles pertinentes dans les nouvelles circonstances?

Après la modernisation

Q 12 Après la publication, en 2009, du rapport Weatherill sur l'éclosion de listériose de 2008, l'Agence a appliqué les recommandations qui favorisaient l'adoption d'une approche préventive et orientée vers le risque en matière de salubrité des aliments.

Selon vous, de quels facteurs doit-on tenir compte pour créer un environnement préventif et orienté vers le risque et garantir la salubrité des aliments?

Q 13 Quels seront les effets sur l'Agence, les intervenants et les consommateurs de la transition vers des systèmes de salubrité des aliments préventifs et fondés sur le risque?

Q 14 Que pensez-vous des méthodes (c.-à-d. échantillonnage aléatoire) et systèmes (Programme national de surveillance microbiologique et Programme national de surveillance des résidus chimiques) qui devront peut-être être utilisés pour appuyer les plans de modernisation de la réglementation et de l'inspection?

Q 15 Est-ce que des aspects des nouvelles exigences de permis proposées soulèvent des préoccupations en matière de salubrité des aliments? (p. ex., délivrance de permis à toutes les parties réglementées, inspections dans les exploitations agricoles, surveillance et suivi des plans de contrôle préventif; communication et mobilisation)

Q 16 Pensez-vous que la responsabilisation accrue des producteurs et des importateurs à l'égard de la salubrité des aliments importés améliorera la salubrité des aliments? Veuillez préciser.

Q 17 Avez-vous des propositions à formuler au sujet du rôle que l'industrie peut et devrait jouer lors de la transition future de la qualité vers la salubrité des aliments, comme un rôle dans la certification?

Q 18 Selon vous, quels sont les rôles et défis en matière de salubrité des aliments associés aux équivalences, à la reconnaissance des systèmes et aux normes qui se greffent aux plans de modernisation de l'Agence?

Q 19 Selon vous, quels sont les conditions et facteurs importants pour que l'organisation puisse faire la transition vers la modernisation de la réglementation et de l'inspection et réaliser ses objectifs?

Q 20 Pouvez-vous faire un bref survol du Programme d'activités multisectorielles (PAM)? Quels sont certains de ses points forts et de ses points faibles? A-t-on prévu des mises à jour du PAM dans l'avenir?

Questions d'entrevue - Section de la qualité du Programme des fruits et légumes frais (PFLF)

Q 1. Veuillez décrire vos rôles et responsabilités à titre de spécialiste du Programme des fruits et légumes frais, Section de la qualité des fruits et légumes frais.

Q 2. (a) Quelles sont les principales activités de la Section de la qualité du PFLF?

Q 3. Quand les sections de la salubrité et de la qualité du PFLF ont-elles été divisées et confiées à deux chefs différents et quand celle de la qualité a-t-elle été transférée au Programme des produits transformés, des produits de l'érable et du miel (PPTPEM)?

Q 4. (a) Selon vous, quelles ont été les principales raisons du transfert de la Section de la qualité du PFLF au PPTPEM?
(b) Quelles méthodes a-t-on utilisées pour prendre la décision de transférer le programme de la qualité au PPTPEM?
(c) Comment a-t-on appliqué ces méthodes et qu'aurait-on pu faire différemment?

Q 5. Comment les aspects suivants de la transition au PPTPEM fonctionnent-ils comparativement à la situation antérieure où les deux programmes étaient regroupés au sein du même programme :
(a) communication des données
(b) liens avec la qualité et la salubrité
(c) établissement des priorités
(d) capacité et ressources adéquates pour la Section de la qualité
(e) pertinence de la qualité par rapport au mandat du PPTPEM
(f) réaction au transfert de la Section de la qualité au PPTPEM (personnel/inspecteurs)

Q 6. (a) Comment compareriez-vous les rôles de l'ACIA en matière de qualité et de salubrité des aliments?
(b)L'ACIA devrait-elle être plus active dans les domaines de la salubrité des FLF? Dans l'affirmative, quelles activités devrait-elle entreprendre et quels en seraient les effets sur ses travaux portant sur la qualité des fruits et légumes frais (FLF)?

Q 7. Comment décririez-vous le système de réglementation actuel de l'ACIA?
Instruments réglementaires (dispositions du Règlement et de la Loi sur les FLF portant sur la qualité)

Q 8. (a) Pouvez-vous préciser les pouvoirs qui sont actuellement les plus pertinents en ce qui concerne la qualité et le classement des FLF?
(b) Dans une optique de qualité, que pensez-vous des plans de modernisation de la réglementation qui prévoient le regroupement de dispositions de la Loi sur les produits agricoles au Canada (LPAC) et du Règlement sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation (REEPC) sous la Loi sur la salubrité des aliments au Canada (LSAC), ainsi que l'abrogation possible du Règlement sur la délivrance de permis et l'arbitrage (RDPA)?
(c) Que pensez-vous des modifications des exigences d'emballage qui sont proposées (c.-à-d. abolir les exigences en matière de capacité des contenants)?

Q 9.(a) Selon vous, est-ce que les exigences de réglementation en matière de qualité devraient cibler des denrées particulières ou s'appliquer à tous les aliments? Veuillez préciser.
La qualité semble englober les normes de catégorie.
(b) Pourquoi est-il donc nécessaire que le Règlement sur les fruits et les légumes frais établisse la distinction entre les normes de catégorie et de qualité?
Comment décide-t-on quels produits doivent être classés et qui prend cette décision?
(c) Comment décide-t-on quels produits doivent être classés et qui prend cette décision?

Q 10. Selon vous, est-ce que les catégories de fruits et légumes frais sont représentatives des fruits et légumes frais qui revêtent actuellement une importance économique pour les producteurs canadiens? (C.-à-d. est-il nécessaire de modifier les catégories?)

Q 11. Désirez-vous nous faire part de préoccupations au sujet des plans de modernisation de la réglementation et de l'inspection dans l'optique de la qualité? (C.-à-d. l'intention est que les plans de contrôle préventif englobent les normes de catégorie – Est-ce qu'on obtiendra ainsi le même niveau de protection que celui offert par les normes de qualité catégorie dans la réglementation?

Pexécution du programme

• Système d'inspection proactif et axé sur les risques
• Services internes, scientifiques et opérationnels efficaces, cohérents et aptes à s'adapter

Q 12. Selon vous, quelle incidence l'innovation sur le marché et les besoins de l'industrie ont-ils sur l'établissement des normes de qualité et le classement, ainsi que sur les activités de la division de la qualité?

Q 13. Quelles sont, à l'heure actuelle, les préoccupations de l'industrie à l'égard du Programme de qualité des FLF ainsi que de la qualité et du classement des FLF?

Q 14. (a) Que pensez-vous de la façon dont fonctionnent les inspections de la qualité dans le cadre du Programme des entrepôts agréés de fruits et légumes frais (EAFLF)?
(b) Selon vous, est-il possible ou non d'inciter plus d'établissements à utiliser ce service? Veuillez préciser.
(c) Selon vous, devrait-on maintenir le système de Fréquence d'inspection (FRIN)? Veuillez préciser.

Q 15. Que pensez-vous du recours aux laissez-passer (Y-releases) comme mesure de remplacement des certificats d'inspection au point d'expédition?

Q 16. Que pensez-vous du Programme canadien « Partenaires pour l'assurance de la qualité » (C-PAQ) qui offre une solution de rechange à l'inspection classique directe de la qualité par l'ACIA pour les pommes de terre de consommation destinées à l'exportation aux États Unis? (C.-à-d. devrait-on envisager de l'appliquer à d'autres FLF?)

Q 17. Que pensez-vous des exemptions ministérielles applicables aux exigences en matière de qualité et de classement?

Q 18. (a) Selon vous, comment les essais de mise en marché ciblant la qualité et le classement fonctionnent-ils dans l'optique des méthodes actuellement utilisées?
(b) Quels éléments des exemptions relatives aux essais de mise en marché sont-ils utiles?
(c) Quels éléments des exemptions relatives aux essais de mise en marché sont-ils insatisfaisants?

Q 19. Que pensez-vous de la réglementation de la qualité et du classement des exportations?

Q 20. Quels sont les difficultés et avantages associés aux inspections de dédouanement dans l'optique du respect des normes de catégorie?

Guide d'entrevue avec les intervenants de l'extérieur – Programme des fruits et légumes frais (PFLF)

1. De quelle façon avez-vous participé au PFLF et quels sont vos liens avec ce dernier?
2. Comment interagissez-vous avec le PFLF? À quelles activités du PFLF participez-vous?
3. À quels besoins le PFLF répond-il?
4. Qu'avez-vous à offrir au PFLF à titre d'intervenant de l'extérieur?
5. Permettez-moi d'examiner avec vous un cadre axé sur les résultats. Pouvez-vous formuler des commentaires sur ce qui suit :
   1. les énoncés des résultats (souhaités) – Correspondent-ils à votre vision? Dans la négative, quels changements apporteriez-vous?
   2. la mesure dans laquelle les résultats sont atteints, ceux qui participent à l'atteinte des résultats et les motifs sous-jacents?
   3. les principaux facteurs et hypothèses qui influent sur les résultats (voir les « boutons poussoirs » numérotés et les énoncés à la page suivante) – Dans quelle mesure pensez-vous que ces hypothèses seront confirmées? Quelle est leur incidence sur les résultats? D'autres facteurs sont-ils en jeu?
6. Dans quelle mesure connaissez-vous l'initiative de l'ACIA visant la modernisation de la réglementation? (Par exemple, les principes de la modernisation de l'inspection et la nouvelle Loi sur la salubrité des aliments au Canada.) (Pas du tout, un peu, assez, beaucoup)
   1. Avez-vous remarqué un changement dans vos interactions avec le PFLF avant et après le lancement des initiatives de modernisation? Quelles sont ces différences?
   2. Quels aspects de la modernisation de la réglementation fonctionnent bien et lesquels ne fonctionnent pas bien pour votre organisation? Veuillez préciser. Quelles ont été/seront les répercussions sur votre organisation?
7. Selon vous, quel rôle joue l'ACIA à l'égard de la salubrité des fruits et légumes frais (FLF)? Comment votre organisation contribue-t-elle à la salubrité des FLF?
8. Quelles sont les hypothèses que votre organisation a adoptées et les contraintes auxquelles elle doit faire face pour adapter son rôle aux priorités du gouvernement fédéral et aux résultats stratégiques du Ministère?
9. Comment l'orientation classique vers la qualité et la transition subséquente vers des paramètres de salubrité se répercutent-elles sur les liens et les interactions de votre organisation avec le personnel du PFLF?
10. Quels sont les risques actuels et les nouveaux enjeux et tendances associés à la salubrité des FLF qui ont été cernés par votre organisation?
11. Constatez-vous des différences dans la compréhension du fonctionnement des activités du PFLF? Quelles sont-elles? Chez qui?
12. Dans quelles conditions et quel contexte votre organisation a-t-elle pu constater le mode de fonctionnement des initiatives du PFLF?
13. Comment la gestion des risques en matière de salubrité des aliments a-t-elle été prise en considération dans vos liens et vos interactions avec le PFLF de même que dans l'atteinte des résultats?
14. Travaillez-vous de concert avec d'autres intervenants pour atteindre vos résultats organisationnels? Ces résultats correspondent-ils à ceux du PFLF? À ceux d'autres intervenants comme l'Agence des services frontaliers du Canada, Santé Canada et Agriculture et Agroalimentaire Canada? À ceux d'autres ordres de gouvernement et d'autres intervenants dans la chaîne de valeur des aliments? Comment ces résultats améliorent-ils l'efficacité, la rentabilité, l'économie et l'efficience?
15. Selon vous, a-t-il des façons plus rentables d'atteindre les résultats dont nous avons parlé? Quelles sont-elles? (Par exemple, le transfert de la responsabilité de l'assurance de la qualité à une organisation dirigée par l'industrie, des sanctions pécuniaires, des codes et des normes axés sur les résultats, diverses initiatives de modernisation de l'inspection.)
16. Qu'arriverait-il si les activités du PFLF étaient abolies?
17. Comment décririez-vous les coûts que doivent assumer les divers intervenants?

Annexe F – Matrice d'évaluation

Pertinence

Rendement

Annexe G - Bibliographie

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