ARCHIVÉE - Évaluation de l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail (IRAB) de l'Agence canadienne d'inspection des aliments

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le 8 février 2013

Table des matières

Tableaux et figures

Liste des acronymes

AAC
Agriculture et Agroalimentaire Canada
AAP
Architecture d'alignement des programmes (anciennement Architecture des activités de programmes)
ACIA
Agence canadienne d'inspection des aliments
APRI
Alberta Prion Research Institute
ASPC
Agence de la santé publique du Canada
CCE
Comité consultatif d'évaluation
CT
Conseil du Trésor
DGVE
Direction générale de la vérification et de l'évaluation
É.-U.
États-Unis
ESB
Encéphalopathie spongiforme bovine
EST
Encéphalopathie spongiforme transmissible
ETP
Équivalent temps plein
FDA
Food and Drug Administration
GATT
Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce
GTIAB
Groupe de travail sur l'interdiction frappant les aliments du bétail
IRAB
Interdiction renforcée frappant les aliments du bétail
MPO
Module de planification des Opérations
MRS
Matière à risque spécifiée
OIE
Organisation mondiale de la santé animale
OMC
Organisation mondiale du commerce
OMS
Organisation mondiale de la santé
PAM
Programme d'activités multisectorielles
PROO/SPRGR
Production de rapports sur l'organisation et les opérations / Solution de production de rapport sur la gestion du rendement
R.-U.
Royaume Uni
RPAD
Réponse et plan d'action de la direction
RMR
Rapport ministériel sur le rendement
SAP
Sanction administrative pécuniaire
SCT
Secrétariat du Conseil du Trésor
SGQ
Système de gestion de la qualité
SGRR
Structure de gestion des ressources et des résultats
SVC
Système de vérification de la conformité
TPSGC
Travaux publics et Services gouvernementaux Canada
TRCVB
Table ronde sur la chaîne de valeur du bœuf
USDA
Département de l'Agriculture des États-Unis

Résumé

Renseignements généraux

Le renforcement de l'interdiction frappant les aliments du bétail (IRAB) s'inscrit dans le Programme national de surveillance de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB) du gouvernement du Canada, une initiative horizontale menée par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). L'IRAB a pour objectif principal d'accélérer les progrès réalisés par le Canada en matière de gestion de l'ESB, en empêchant plus de 99 % des facteurs d'infection potentiels de l'ESB d'entrer dans la chaîne alimentaire animale, tout en améliorant la gestion des risques associés à la transmission de l'ESB dans le cheptel bovin. À cet égard, l'IRAB vise à :

  • renforcer les restrictions visant les aliments du bétail grâce à des modifications à la réglementation pertinente;
  • veiller au respect des mesures de contrôle entourant le retrait des matières interdites et des matières à risque spécifiées (MRS)Note de bas de page 1;
  • accroître le niveau de vérification et de certitude quant au retrait des MRS des aliments du bétail, des engrais et des aliments pour animaux de compagnie, et à l'absence de matières interdites dans les aliments des ruminants.

Le retrait des MRS des aliments pour animaux constitue une mesure importante de protection de la santé des animaux, ainsi qu'une mesure indirecte de protection de la santé publique. À court terme, la mesure la plus efficace pour protéger la santé publique de l'ESB est le retrait des MRS des aliments et d'autres produits de consommation, tandis qu'à long terme, l'accélération de l'éradication de l'ESB de la population animale grâce à l'IRAB contribuera à protéger la santé des animaux et celle du public.Note de bas de page 2 En outre, l'IRAB vise également à contribuer au maintien de la confiance des consommateurs, de même qu'à reconquérir et à élargir l'accès des produits réglementés aux marchés, en garantissant au Canada le statut de pays à risque « contrôlé » d'ESB accordé par l'OIE.Note de bas de page 3

Un grand nombre de directions générales et de programmes de l'ACIA participent à la conception, à la mise en œuvre et à l'exécution de l'IRAB.

Aperçu de l'évaluation

Conformément à la Politique sur l'évaluation du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), la présente évaluation avait pour principal objectif d'évaluer la pertinence (nécessité continue, harmonisation avec les priorités officielles et harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral) et le rendement (obtention des résultats escomptés et démonstration de l'efficience et de l'économie) de l'IRAB, ainsi que de présenter des recommandations afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience de la mesure, le cas échéant.

L'équipe de l'évaluation était composée d'évaluateurs d'une société indépendante d'évaluation de programmes et de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) de l'ACIA. L'approche et la méthode de l'évaluation ont été élaborées en collaboration avec le Comité consultatif d'évaluation (CCE) de l'ACIA et un spécialiste indépendant du milieu scientifique.

Il convient de noter que des documents et des dossiers ont servi en bonne partie de sources de renseignements détaillés sur les étapes de l'élaboration et de la mise en œuvre, tandis que les entrevues ont été souvent la principale source de données pour l'évaluation de la pertinence et de l'efficacité des activités et des procédures liées à l'IRAB durant l'étape de l'après-mise en œuvre. En outre, les données quantitatives et liées au rendement qui étaient disponibles sur les activités et les résultats propres à l'IRAB comportaient souvent des limites importantes, empêchant ainsi l'équipe de l'évaluation de pouvoir établir avec certitude l'efficacité et l'efficience de la plupart des activités relatives à l'IRAB durant l'étape de l'après-mise en œuvre.

Constatations – Pertinence

Nécessité continue du programme

  • Les circonstances et les facteurs qui ont mené à la mise en place de l'IRAB n'ont pas changé de façon considérable, ce qui justifie son maintien.
  • L'ACIA déploie constamment des efforts pour déterminer les modifications qui pourraient être apportées à la conception et à l'exécution de l'IRAB en vue de mieux répondre aux besoins des partenaires et des intervenants de l'ACIA, y compris les secteurs réglementés par le programme.

Harmonisation avec les priorités officielles

  • L'IRAB cadre avec les priorités du gouvernement fédéral ainsi que le mandat de l'ACIA.

Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

  • L'IRAB comporte deux objectifs importants :
    1. protéger la santé des animaux et la santé publique;
    2. faciliter l'accès des produits réglementés aux marchés.

Bien que l'on reconnaisse les deux objectifs, il n'y a pas de consensus sur l'importance relative accordée à la santé animale et publique par rapport aux objectifs de l'IRAB concernant l'accès aux marchés.

Le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et nécessaire dans l'IRAB. En général, les rôles et les responsabilités de l'ACIA, de même que ceux d'autres partenaires et intervenants, sont clairement définis et bien compris, aussi bien à l'interne qu'à l'extérieur. Toutefois, on a peu idée du rôle adéquat de l'ACIA dans l'accès aux marchés.

Constatations - Rendement

Dans le cadre de la présente évaluation, il convient de souligner que l'atteinte des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB) ne pourra être évaluée qu'après 2015 en raison de la longue période d'incubation de l'ESB.

Obtention des résultats escomptés

  • Le processus d'élaboration du cadre de réglementation de l'IRAB était exhaustif et bien coordonné. Ce cadre de réglementation a été établi selon un niveau adéquat de consultation et d'évaluation des risques.
  • Les activités de soutien à la mise en œuvre de l'IRAB ont été efficaces, surtout celles ayant trait à la coordination et au soutien technique.
  • Il faudrait améliorer la gestion, la prise de décision, ainsi que les structures actuelles de communication et de coordination internes de l'IRAB afin de favoriser l'atteinte des objectifs de cette dernière. Plus précisément, le système pourrait être amélioré sur le plan de la gestion axée sur les résultats, en particulier la production de rapports sur le rendement à l'interne et à l'extérieur de l'ACIA.
  • L'ACIA a pris les mesures appropriées qui s'imposaient pour réduire au minimum les incidences négatives des facteurs internes et externes sur le rendement de l'IRAB.

Démonstration de l'efficience et de l'économie

Les décisions de gestion touchant la réaffectation du personnel et des ressources, ainsi que l'incidence de cette réaffectation sur la planification et l'exécution de l'IRAB dans l'ensemble des directions générales, divisions et sections de l'ACIA n'ont pas été documentées. L'analyse a aussi révélé que certaines activités relatives à l'IRAB n'ont pas été exécutées comme prévu au départ. Les répercussions (le cas échéant) de ces changements sur l'atteinte des objectifs relatifs à l'IRAB n'ont pu être déterminées. Il convient de souligner que l'atteinte des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB) ne pourra être évaluée qu'après 2015 en raison de la longue période d'incubation de l'ESB.

  • Il a été impossible d'évaluer l'efficience de l'IRAB par rapport aux solutions de rechange. Il sera toutefois possible d'examiner les limites et les difficultés relatives au suivi financier afin de mieux évaluer l'efficience de l'IRAB à l'avenir.
  • L'ACIA a réussi à mettre à profit ses ressources ainsi qu'à éviter le dédoublement des activités relatives à l'IRAB.

Conclusions

L'IRAB est un élément important de l'intervention du gouvernement du Canada à l'égard de l'ESB, compte tenu du besoin continuel de réduire le risque de transmission de l'ESB au sein du cheptel bovin canadien afin de protéger la santé animale et la santé publique, et de faciliter l'accès du bœuf canadien et d'autres produits connexes aux marchés. Étant donné qu'elle s'harmonise avec les priorités et les objectifs à long terme du gouvernement fédéral, de même qu'avec les responsabilités ministérielles actuelles (y compris les responsabilités en matière de réglementation), l'IRAB demeure pertinente par rapport au mandat de l'ACIA.

La planification et la mise en œuvre de l'IRAB ont justifié les efforts et les activités de consultation et de sensibilisation, de coordination et de collaboration menées à grande échelle avec de nombreux intervenants au Canada et avec certains intervenants de l'extérieur du pays. L'ACIA a réussi à rassembler divers intervenants et à travailler avec eux en vue d'établir un consensus pour élaborer et mettre en œuvre le cadre de réglementation nécessaire à l'IRAB ainsi que les mécanismes et outils correspondants. À ce jour, les résultats immédiats prévus de l'IRAB ont été atteints en grande partie. Par contre, il est trop tôt pour évaluer l'obtention des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB), en raison de la longue période d'incubation de l'ESB, soit le temps écoulé entre le moment où un animal est infecté et le moment où il présente des symptômes de la maladie pour la première fois.

L'IRAB a connu quelques difficultés depuis sa mise en œuvre. Ces difficultés se rapportaient à la nécessité de :

  • renforcer la structure de gouvernance de l'IRAB; améliorer la communication et la coordination relatives à l'IRAB, tant à l'interne qu'à l'extérieur, pour s'assurer qu'elle tient dûment compte des besoins, des priorités et des mandats des principaux intervenants et partenaires de l'IRAB;
  • faciliter la mise au point de techniques d'analyse et de manutention des MRS, d'options relatives à leur élimination et à leur utilisation, et de technologies habilitantes;
  • améliorer la mesure et la gestion du rendement, ainsi que les processus et les systèmes de suivi financier;
  • examiner les lacunes possibles dans l'exécution de l'IRAB, en fonction des profils de risque et des ressources disponibles.

Recommandations

Quatre recommandations ont été formulées en vue d'assurer l'amélioration continue du programme de surveillance de l'ESB de l'ACIA et l'obtention des résultats visés.

La présente évaluation porte sur la période comprise entre l'exercice financier 2004-2005 et juin 2011. Le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB a été créé en 2010 et il était chargé de faire rapport au comité de surveillance des fonds pour l'ESB, mis sur pied en juin 2011. En 2012, ces deux comités ont été renommés, respectivement, le comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB et le comité directeur sur l'ESB. En septembre 2011, une nouvelle structure de gouvernance a été mise en place à l'ACIA, et le Comité du secteur d'activité (CSA) de la santé des animaux a été créé. Le Comité directeur sur l'ESB dirige les activités de surveillance du programme de lutte contre l'ESB. Ce comité relève du CSA – Santé des animaux et demande au comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB de lui proposer des recommandations sur tous les programmes de lutte contre l'ESB. Le CSA – Santé des animaux formule des recommandations au Comité de gestion des politiques et des programmes (CGPP) sur les activités prioritaires. L'évaluation ne portait pas sur une évaluation de cette nouvelle structure de gouvernance.

Renforcer les mesures de surveillance, de coordination et de communication entourant les activités relatives à l'IRAB, tant à l'interne qu'à l'extérieur.

Recommandation 1

Renforcer l'intégration des objectifs de l'IRAB de l'ACIA au sein des comités chargés de la lutte contre l'ESB, comme le demande le CSA – Santé des animaux ou l'équivalent. Comme nous l'avons mentionné, le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB doit s'assurer que les activités relatives à l'ESB de tous les éléments du programme, y compris l'interdiction frappant les aliments du bétail, sont examinées et élaborées à l'interne d'une manière coordonnée, complémentaire et cohérente. Le comité de surveillance des fonds pour l'ESB doit veiller à ce que les activités de l'Agence liées à la distribution et à l'utilisation des fonds consacrés à l'ESB se fassent selon ce qui était prévu au départ, de même qu'à établir un plan d'action stratégique à long terme pour traiter de la réaffectation des fonds.

Recommandation 2

Établir et communiquer un plan sur les politiques à fondement scientifique relatives aux MRS pour favoriser l'atteinte des objectifs de l'IRAB de l'ACIA. Comme elle l'indiquait dans certains documents, dont le « Document de travail pour l'élaboration de la feuille de route stratégique sur l'ESB du Canada », l'ACIA tient à s'assurer que toute modification apportée à l'avenir à son programme de surveillance intensifiée de l'ESB (notamment l'IRAB) est fondée sur les toutes dernières connaissances scientifiques. Par conséquent, il est important que l'ACIA ait accès aux connaissances scientifiques les plus récentes sur l'ESB et les MRS afin que les décisions prises en matière de politiques et de programmes tiennent compte des observations scientifiques rigoureuses.

Réduire les difficultés et les lacunes cernées dans l'évaluation afin d'assurer l'efficacité et l'efficience de l'IRAB.

Recommandation 3

Améliorer la mesure et la gestion du rendement, de même que les méthodes de budgétisation et de suivi financier relatives à l'IRAB. Certaines initiatives, comme la mise à niveau des systèmes de gestion de l'information de l'ACIA, la modification du cadre de mesure du rendement des programmes de lutte contre l'ESB et la création du comité de surveillance des fonds pour l'ESB, sont en cours ou ont déjà eu lieu à l'ACIA pour renforcer les processus et les systèmes de suivi et d'établissement de rapports liés au programme de surveillance intensifiée de l'ESB (dont l'IRAB en tant qu'élément du programme de surveillance de l'ESB). L'engagement et la surveillance de la haute direction permettront d'assurer une approche durable et coordonnée pour résoudre les problèmes systémiques et liés à l'ESB qui touchent l'ensemble des directions générales et des programmes.

Recommandation 4

Renforcer la planification de l'affectation des ressources (humaines et financières) consacrées à l'IRAB au sein du processus de gouvernance actuel pour apporter des modifications à la portée et à la fréquence des inspections prévues à l'origine. Cette mesure permettrait d'évaluer et de corriger les lacunes sur le plan de l'exécution de l'IRAB, en s'assurant que les activités et les établissements sont inspectés à un niveau adapté à leurs profils de risque, et que des ressources suffisantes sont offertes à l'ensemble des directions générales ou des programmes afin qu'ils puissent s'acquitter de leurs responsabilités respectives.

Il serait aussi possible de valider et de résoudre les problèmes relatifs à l'application non uniforme de l'IRAB entre les installations ou les établissements fédéraux et provinciaux, et dans l'ensemble des installations ou établissements fédéraux situés dans les différentes provinces, s'il y a lieu. En fin de compte, grâce à cet exercice, l'ACIA pourrait mieux démontrer l'efficacité de l'IRAB au moyen d'activités d'inspection et de vérification de la conformité pertinentes et fiables, malgré les limites des analyses des MRS actuellement disponibles pour confirmer le retrait de ces matières de la chaîne alimentaire animale.

1.0 Introduction

1.1 Aperçu

1.1.1 Contexte

L'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), couramment appelée « maladie de la vache folle », est une maladie évolutive mortelle du système nerveux des bovins. Il s'agit d'une encéphalopathie spongiforme transmissible (EST). Les recherches se poursuivent, mais à ce jour, il n'existe aucun traitement ou vaccin pour protéger contre l'ESB. Il est généralement reconnu que les bovins sont infectés en consommant des aliments du bétail contaminés par de la farine de viande et d'os (FVO) faite à partir d'animaux infectés. Les restrictions visant les aliments du bétail sont reconnues partout dans le monde comme étant une des principales méthodes pour limiter la propagation de l'ESB.

En 1997, pour donner suite aux recommandations de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), le Canada a promulgué, par une modification du Règlement sur la santé des animaux, une interdiction frappant les aliments du bétail afin de prévenir le risque de propagation de l'ESB, dans le cas où la maladie aurait déjà été introduite. L'interdiction frappant les aliments du bétail de 1997 interdit à quiconque de nourrir des ruminants (p. ex., bovins, moutons, chèvres, cerfs, wapitis, bisons, etc.) avec des protéines provenant de la plupart des mammifères. À l'époque, cette interdiction était considérée comme une mesure appropriée de gestion des risques pour un pays où la maladie n'avait pas été confirmée. L'ACIA était chargée de réaliser les activités d'inspection et d'application de la loi relatives à cette interdiction.

À la suite du cas d'ESB détecté au Canada en 2003, et des autres cas détectés par la suite, le cadre de la première interdiction frappant les aliments du bétail a fait l'objet d'un examen minutieux. Même si les résultats des activités de surveillance et les enquêtes menées sur les cas d'ESB détectés depuis 2003 indiquaient que l'interdiction frappant les aliments du bétail de 1997 limitait efficacement les risques de propagation de l'ESB, on jugeait qu'il était encore nécessaire de renforcer l'interdiction. Un nouveau cadre de réglementation a donc été élaboré, et l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail (IRAB) est entrée en vigueur le 12 juillet 2007.

Chose encore plus importante, la réglementation relative à l'IRAB de 2007 exige le retrait complet des matières à risque spécifiées (MRS), notamment le crâne, le cerveau, les ganglions trigéminés, les yeux, les amygdales, la moelle épinière et les ganglions de la racine dorsale des bovins âgés de 30 mois ou plus, ainsi que l'iléon distal (portion de l'intestin grêle) des bovins de tout âge, des aliments du bétail, des aliments pour animaux de compagnie et des engrais. Les MRS sont exclues de la chaîne alimentaire humaine depuis 2003 et, avec d'autres tissus de ruminants, elles sont désignées comme matières interdites et elles sont interdites dans l'alimentation des ruminants, mais pas d'autres espèces. En vertu de l'IRAB, l'utilisation de MRS est interdite dans l'ensemble de la chaîne alimentaire des animaux terrestres et aquatiques, ainsi que dans les engrais. Les MRS sont donc retirées à la source et envoyées aux fins d'élimination ou de destruction. Un système de permis a été établi afin de contrôler la collecte, le transport, le traitement et l'élimination des MRS. En outre, d'autres améliorations ont été apportées au cadre existant de l'interdiction frappant les aliments du bétail de 1997 (p. ex., pour empêcher la contamination croisée des aliments du bétail à toutes les étapes de la chaîne de production et de distribution des aliments du bétail, des installations d'équarrissage aux producteurs d'animaux d'élevage, en passant par les provenderies et les détaillants). Globalement, des modifications ont été apportées aux règlements prévus aux termes de la Loi relative aux aliments du bétail, de la Loi sur la santé des animaux, de la Loi sur les engrais et de la Loi sur l'inspection des viandes à la suite de l'IRAB.

L'IRAB s'inscrit dans le programme de surveillance de l'ESB du gouvernement du Canada, une initiative horizontale menée par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA). En vertu de ce programme, l'ACIA s'assure que les MRS sont retirées de la chaîne alimentaire animale et humaine; vérifie si les produits à destination et en provenance du Canada respectent les normes canadiennes ou les normes du pays importateur; surveille la prévalence de l'ESB dans la population bovine au moyen d'activités de surveillance; veille à la mise en place de mesures de contrôle des éclosions potentielles; décrit aux parties intéressées au Canada et à l'étranger les mesures prises par le Canada pour contrôler l'ESB (p. ex., le programme des vétérinaires à l'étranger) afin de maintenir la confiance à l'égard des efforts de gestion et de prévention de l'ESB déployés par le Canada.Note de bas de page 4

Les autres partenaires fédéraux qui font partie du programme horizontal de surveillance de l'ESB sont l'Agence de la santé publique du Canada (ASPC), Santé Canada (SC) et Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). SC effectue des recherches et des évaluations des risques concernant l'exposition des êtres humains à l'ESB et à d'autres EST; l'ASPC mène également des activités de surveillance de la santé publique et des recherches ciblées dans ce domaine. AAC participe au soutien, à la stabilisation et au repositionnement de l'industrie bovine canadienne, notamment en versant des paiements compensatoires aux parties touchées par l'ESB au pays. Les travaux de ces quatre organismes fédéraux sont interdépendants du point de vue de la protection de la santé animale et humaine et de la facilitation de l'accès des produits agricoles, agroalimentaires et agro-industriels aux marchés.Note de bas de page 5 Cependant, tous les fonds propres à l'IRAB (financement permanent de 26,6 millions de dollars par année) sont attribués à l'ACIA pour la réalisation des activités relatives à l'IRAB.

Les sections suivantes présentent un aperçu des activités, de la gouvernance, des ressources et des objectifs de l'IRAB de l'ACIA. L'annexe A contient un profil plus détaillé, ainsi que le modèle logique.

1.1.2 Objectif et résultats de l'IRAB

L'IRAB a pour objectif principal d'accélérer les progrès réalisés par le Canada en matière de gestion de l'ESB, en empêchant plus de 99 % des facteurs d'infection potentiels d'entrer dans la chaîne alimentaire animale, tout en améliorant la gestion des risques associés à la transmission de l'ESB dans le cheptel bovin. À cet égard, l'IRAB vise à,:Note de bas de page 6 Note de bas de page 7

  • renforcer les restrictions visant les aliments du bétail grâce à des modifications à la réglementation pertinente;
  • veiller au respect des mesures de contrôle entourant le retrait des matières interdites et des MRSNote de bas de page 8;
  • accroître le niveau de vérification et de certitude par rapport au retrait des MRS des aliments du bétail, des engrais et des aliments pour animaux de compagnie, et à l'absence de matières interdites dans les aliments des ruminants.

1.1.3 Étapes de l'IRAB

Pour les besoins de l'évaluation, les activités liées à l'IRAB ont été classées en trois étapes.

  • Activités de l'étape de l'élaboration (2004-2007) : consultations auprès des parties réglementées et d'autres intervenants (l'annexe A contient des détails supplémentaires sur les bénéficiaires et les groupes visés de l'IRAB); évaluations des risques; mise au point des modifications à apporter à la réglementation pertinente.
  • Activités de l'étape de la mise en œuvre (2006-2007) : soutien technique et activités de coordination, de communication et de sensibilisation menées avant et après l'entrée en vigueur de la réglementation relative à l'IRAB, le 12 juillet 2007.
  • Activités de l'étape de l'après-mise en œuvre (après 2007) : activités permanentes, comme des inspections, la vérification de la conformité et de l'application du nouveau cadre de réglementation dans les usines agréées par le gouvernement fédéral et dans les établissements de production d'aliments du bétail, d'engrais et d'aliments pour animaux de compagnie; délivrance de permis relatifs aux MRS et de certificats d'exportation; recherches menées sur les méthodes d'analyse et d'essai des MRS.

1.1.4 Exécution et gouvernance de l'IRAB

Un grand nombre de directions générales et de programmes de l'ACIA participent à la conception, à la mise en œuvre et à l'exécution de l'IRAB. Quelques directions générales y participent de façon intermittente ou selon les besoins, comme la Direction générale des affaires publiques et la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie de l'information. Plusieurs directions générales et programmes participent à l'IRAB de façon permanente, notamment :

  • trois directions générales : Opérations, Politiques et programmes et Sciences;
  • quatre programmes : santé des animaux, engrais, aliments du bétail et hygiène des viandes.

Les directions générales des Opérations, des Politiques et des programmes et des Sciences assument le rôle principal à l'ACIA. Elles s'acquittent entre autres des responsabilités suivantes :Note de bas de page 9

La Direction générale des opérations participe aux activités d'inspection de première ligne, dont les séances d'information et de sensibilisation et la détermination de la conformité et des cas de non conformité par rapport à la réglementation administrée par l'ACIA. À ce titre, la Direction générale des opérations agit comme responsable des activités d'application de la loi.

La Direction générale des politiques et des programmes veille à l'élaboration des politiques et des règlements, à l'examen, à l'interprétation, à la communication et à la gestion des questions stratégiques, ainsi qu'à la conception des programmes d'inspection et à l'élaboration des documents de formation.

La Direction générale des sciences doit effectuer les évaluations des risques, mettre au point des technologies de validation de la conformité et analyser les échantillons.

Les directions générales et les divisions mettent en œuvre et exécutent l'IRAB, tant de façon individuelle que concertée. Chaque direction générale et division devait assumer des rôles et des responsabilités relativement à l'exécution de la première interdiction frappant les aliments du bétail de 1997 (c.-à-d. celle qui a précédé l'IRAB). Dans ce contexte, l'IRAB a permis d'accorder des fonds supplémentaires aux directions générales et aux divisions pour leur permettre de mettre en œuvre et de réaliser d'autres activités dans le cadre de l'IRAB.

En 2007, le Groupe de travail sur l'interdiction frappant les aliments du bétail (GTIAB) a été créé en vue de favoriser la mise en œuvre de l'IRAB. Le GTIAB, dirigé par la Direction générale des opérations, a exercé certains rôles et responsabilités par rapport à l'IRAB. À la suite de la mise en œuvre, les activités et les tâches particulières relatives à l'IRAB ont été transférées graduellement aux directions générales concernées et aux programmes pertinents. Le GTIAB a été dissous à la fin de 2007.

Vous trouverez ci-dessous une description des structures de gouvernance et des mécanismes de consultation actuels liés aux divers aspects de l'IRAB.

Comité du secteur d'activité de la santé des animaux et comité de surveillance des fonds pour l'ESB à l'ACIA. En vertu de la nouvelle structure de gouvernance, présentée en septembre 2011, l'ACIA a confié aux secteurs d'activité la responsabilité de gérer certains fonds dont ils sont les bénéficiaires majoritaires.Note de bas de page 10 Par conséquent, le CSA – Santé des animaux s'est vu confier la surveillance des fonds affectés à l'ESB au nom de l'ACIA. Ce comité a le mandat de s'assurer que les activités de l'ACIA en matière de distribution et d'utilisation des fonds pour l'ESB se déroulent conformément aux engagements de l'Agence, et d'établir un plan d'action stratégique à long terme sur l'affectation des fonds consacrés à l'ESB.

Comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB de l'ACIA. En 2010, à la suite de l'évaluation bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB effectuée en 2008, l'ACIA a créé un comité interdirections générales de gestion du programme de surveillance de l'ESB afin d'améliorer la communication et la coordination des activités relatives à l'ESB en vue de renforcer les liens entre les processus d'élaboration et d'approbation des activités individuelles (c.-à-d. au sein des secteurs d'activité) et le mécanisme d'établissement des priorités horizontales entre les directions et l'élaboration des politiques concernant le programme de surveillance de l'ESB.Note de bas de page 11 L'objectif global du comité est de s'assurer que les activités relatives à l'ESB de tous les éléments du programme, y compris l'interdiction frappant les aliments du bétail, sont examinées et élaborées d'une manière coordonnée, complémentaire et cohérente.

Groupe de travail sur l'IRAB. Un groupe de travail conjoint gouvernement-industrie sur l'IRAB, coprésidé par l'ACIA et AAC, a été établi en 2007.Note de bas de page 12 Le groupe de travail a pour objectif d'examiner les mesures liées à l'IRAB appliquées par les établissements d'emballage et le secteur de l'équarrissage, les coûts qui s'y rattachent et l'apport de ces mesures à l'efficacité globale de l'IRAB. Le Groupe de travail sur l'IRAB effectue actuellement des travaux dans plusieurs domaines afin de réduire les coûts associés au retrait des MRS. Ce groupe travaille notamment à : évaluer les technologies disponibles pour retirer certains éléments des animaux abattus; apporter des modifications réglementaires pour éliminer les différences dans la liste des MRS qui doivent être retirées des produits alimentaires et des aliments du bétail; élargir l'utilisation des MRS compostées et permettre l'utilisation des MRS dans les engrais; examiner diverses options, comme des techniques de destruction, afin de produire moins de déchets; commencer les travaux préparatoires en vue de l'examen de l'IRAB de 2012, réalisé par l'ACIA.

1.1.5 Financement de l'IRAB

L'ACIA a reçu une somme de 28,2 millions de dollars au cours des deux premières années (2004-2005 et 2005 2006) de l'IRAB, suivie d'un financement permanent de 26,6 millions de dollars par année depuis l'exercice 2006-2007. Le tableau 1 présente une ventilation des fonds affectés à l'IRAB, prévus et réels, pour l'ensemble des directions générales concernées de l'ACIA entre 2005-2006 et 2010-2011.

Durant cette période, l'ACIA a consacré à l'IRAB presque 57 millions de dollars de moins que prévu. Même si l'ACIA a fait remarquer que l'écart budgétaire pouvait s'expliquer en partie par le fait que certaines activités liées à l'IRAB ont été exécutées par d'autres directions générales de l'ACIA (p. ex., Direction générale des affaires publiques, Direction générale des ressources humaines, Direction générale des services juridiques), il n'a pas été possible de le confirmer à l'aide des méthodes actuelles de suivi financier. Selon le Rapport ministériel sur le rendement de l'ACIA (2010-2011), l'écart entre les dépenses prévues et les dépenses réelles est lié à l'affectation de fonds à des dépenses appuyant cette initiative et à d'autres priorités de l'Agence.

Tableau 1 Ressources financières reçues et dépensées pour l'IRAB de l'ACIA, et écart entre le budget prévu et le budget réel (en milliers de dollars)
Section 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 [6] Total
Budget prévu [1] 26 600 26 600 26 600 26 600 26 600 26 600 159 600
B.p. Opérations 17 900 17 900 17 500 17 500 17 500 17 500 105 800
B.p. Programmes 3 300 3 300 2 900 2 900 2 900 2 900 18 200
B.p. Sciences 1 100 1 100 1 000 1 000 1 000 1 000 6 200
B.p. Autre [2] 4 300 4 300 5 200 5 200 5 200 5 200 29 400
Budget réel [3] 14 100 17 600 20 000 18 600 16 100 16 800 103 200
B.r. Opérations 10 400 12 500 13 600 12 500 12 000 10 900 71 900
B.r. Programmes 400 800 1 400 1 100 700 1 400 5 800
B.r. Sciences 400 500 600 700 400 300 2 900
B.r. Autre [4] 2 900 3 900 4 400 4 300 3 000 4 200 22 700
Écart [5] 12 600 9 000 6 800 8 000 10 600 9 900 56 900

Source : Données recueillies par la Gestion des ressources de l'ACIA, juin 2011, et tirées du Rapport ministériel sur le rendement (RMR) 2011 2012 de l'ACIA

Remarques :

(1-3) Comprend : Régime d'avantages sociaux des employés (20 %), frais généraux de l'Agence (FGA) et locaux de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC).

(2) Comprend : FGA, locaux de TPSGC.

(4-5) Comprend : FGA, locaux de TPSGC et une partie de l'écart entre le budget des fonds pour l'ESB et celui lié aux ordres internes visant l'ESB.

(5) Une partie de la somme de l'écart budgétaire a été affectée à d'autres priorités de l'Agence. L'écart entre les dépenses prévues et les dépenses réelles est lié à l'affectation de fonds à d'autres dépenses appuyant cette initiative et à d'autres priorités de l'Agence. Bien qu'on s'efforce d'atteindre les objectifs prévus du programme, des fonds ont été réaffectés à des activités qui étaient alors plus prioritaires (RMR 2010 2011 de l'ACIA).

(6) Les données sont fournies à titre provisoire d'ici la publication de la version définitive du RMR 2010 2011 de l'ACIA.

1.2 Objectifs et portée de l'évaluation

1.2.1 Objectifs de l'évaluation

L'évaluation de l'IRAB était considérée comme prioritaire dans le Plan d'évaluation de l'ACIA 2010 2011 à 2012 2013. L'évaluation satisfait à une exigence du Conseil du Trésor eu égard à la présentation d'un rapport sur le financement destiné à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail de 1997, en réaction au premier cas d'ESB détecté au Canada chez un animal domestique en 2003. Conformément à la Politique sur l'évaluation (2009) du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), ainsi qu'à la directive et à la norme connexes,Note de bas de page 13 l'évaluation consistait principalement à évaluer la pertinence (nécessité continue du programme, harmonisation avec les priorités officielles et harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral) et le rendement (obtention des résultats escomptés et démonstration de l'efficience et de l'économie) de l'IRAB, de même qu'à présenter des recommandations afin d'améliorer l'efficacité et l'efficience du programme, au besoin. Les questions et les enjeux de l'évaluation relatifs à la pertinence et au rendement du programme sont présentés à l'annexe B.

1.2.2 Portée de l'évaluation

Il s'agit de la première évaluation de l'IRAB et celle-ci remonte à sa création, à partir de l'exercice 2004 2005 jusqu'en juin 2011. L'évaluation vise toutes les activités relatives à l'IRAB pour lesquelles l'ACIA a reçu du financement, y compris les activités que l'ACIA a entreprises individuellement et en collaboration avec des partenaires (ministères fédéraux et provinciaux). L'équipe de l'évaluation a tenu compte de l'évaluation du Programme des aliments du bétail de l'ACIA effectuée en 2007 et de l'évaluation bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB réalisée en 2008-2009, de même que des Réponses et plans d'action de la direction (RPAD) et des documents de suivi concernant ces évaluations antérieures.

Étant donné que l'IRAB a été mise en œuvre en juillet 2007, l'évaluation de l'obtention des résultats a porté essentiellement sur les résultats ciblés à court terme, tels qu'ils sont indiqués dans le modèle logique de l'IRAB, présenté à l'annexe A. En raison de la longue période d'incubation, soit le temps écoulé entre le moment où un animal est infecté et le moment où il présente des symptômes de la maladie pour la première fois, l'évaluation des résultats à long terme de l'IRAB (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB pour lutter contre l'ESB) ne sera possible qu'après 2015.

Il convient aussi de souligner que :

  • la présente évaluation se distingue de l'examen de l'IRAB effectué par l'ACIA en 2012;
  • l'évaluation porte sur la période comprise entre l'exercice financier 2004-2005 et juin 2011. Le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB a été créé en 2010 et il était chargé de faire rapport au comité de surveillance des fonds pour l'ESB, mis sur pied en juin 2011. En 2012, ces deux comités ont été renommés, respectivement, le comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB et le comité directeur sur l'ESB. En septembre 2011, une nouvelle structure de gouvernance a été mise en place à l'ACIA, et le Comité du secteur d'activité (CSA) de la santé des animaux a été créé. Le comité directeur sur l'ESB dirige les activités de surveillance du programme de lutte contre l'ESB. Ce comité relève du CSA – Santé des animaux et demande au comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB de lui proposer des recommandations sur tous les programmes de lutte contre l'ESB. Le CSA – Santé des animaux formule des recommandations au Comité de gestion des politiques et des programmes (CGPP) sur les activités prioritaires. L'évaluation ne portait pas sur une évaluation de cette nouvelle structure de gouvernance.

L'équipe de l'évaluation était composée d'évaluateurs d'une société d'experts-conseils et de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) de l'ACIA. La DGVE a supervisé la mise en œuvre de l'évaluation et la société d'experts conseils a procédé à sa réalisation. L'examen des données relatives à l'IRAB, l'examen des documents et les entrevues auprès des intervenants se sont déroulés de septembre à décembre 2011.

L'approche et la méthode de l'évaluation ont été élaborées en collaboration avec le Comité consultatif d'évaluation (CCE) de l'ACIA et un spécialiste indépendant du milieu scientifique. Le CCE était coprésidé par les directeurs exécutifs de la Direction de l'évaluation et de la Direction de la santé des animaux de l'ACIA, et composé de représentants des directions générales de l'ACIA (Politiques et programmes, Opérations, Sciences et DGVE) et d'un agent principal d'évaluation externe venant d'un organisme fédéral.

L'évaluation s'est déroulée en trois étapes.

  1. Pendant la première étape, l'équipe de l'évaluation a établi un cadre d'évaluation détaillé, y compris les questions d'évaluation, les indicateurs, ainsi que les sources de données et les méthodes de collecte de données correspondantes.
  2. Au cours de la deuxième étape, l'équipe de l'évaluation a travaillé sur le terrain afin de recueillir les renseignements et les données nécessaires.
  3. À la troisième étape, l'équipe de l'évaluation a analysé et intégré les renseignements et les données recueillis. Par la suite, elle a résumé et communiqué les résultats de l'évaluation. Les membres du CCE ont formulé des observations sur les résultats préliminaires et sur l'ébauche du rapport d'évaluation. Le cas échéant, toutes les précisions et modifications nécessaires ont été apportées à la lumière des observations reçues.

La méthodologie de l'évaluation comprenait la collecte et l'examen des données et des renseignements tirés de nombreuses sources primaires et secondaires et de plusieurs méthodes afin de faciliter la triangulation et l'examen croisé des résultats recueillis par divers moyens pour chaque question de l'évaluation. Les sections qui suivent présentent un aperçu des méthodes d'évaluation et de leurs limites. Une description plus détaillée des méthodes utilisées pour recueillir et analyser les données, ainsi que de leurs limites et de leurs incidences sur les résultats de l'évaluation, est présentée aux annexes C et D.

1.3 Méthode quantitative

1.3.1 Examen des données relatives à l'IRAB

Une liste des diverses données relatives à l'IRAB, fournies au départ par l'ACIA, a été dressée et utilisée pour orienter l'examen systématique des données. Après l'établissement de la première liste, on a demandé aux directions générales concernées et aux programmes internes pertinents de fournir d'autres données, plus précisément des données sur la mesure du rendement. Cet examen a servi principalement à établir un profil financier de l'IRAB en vue d'évaluer l'économie et l'efficacité du programme, ainsi que de vérifier et de compléter les résultats recueillis par divers moyens.

L'examen des données a porté sur les données liées au financement et aux dépenses; les indicateurs de rendement et les données brutes; les extrants et les données sur les activités obtenus auprès des comités et des groupes de travail; les données extraites des bases de données sur les ressources, les activités et la conformité, des rapports d'étape et rapports sommaires, des rapports annuels, des vérifications, des présentations faites à des organismes externes ou internationaux, de la correspondance interne, etc. Consulter l'annexe D pour obtenir des détails supplémentaires sur la méthodologie.

1.4 Méthodes qualitatives

1.4.1 Examen de la documentation

L'équipe de l'évaluation a procédé à un examen exhaustif des documents relatifs à l'IRAB, tant à l'interne qu'à l'extérieur de l'ACIA.

1.4.2 Documentation du programme et examen des dossiers

L'examen avait pour but de bien comprendre les différents aspects de l'IRAB, par exemple, son contexte, son historique, sa raison d'être, sa conception, sa mise en œuvre, son exécution et ses résultats, ainsi que de vérifier et de compléter les résultats recueillis par divers moyens.

Dans le cadre de ce processus, plus de 500 documents, dossiers et rapports liés à l'IRAB ont été examinés. L'ACIA a fourni des versions électroniques ou imprimées de documents, de dossiers et de rapports internes; d'autres documents étaient publics et ont été consultés en ligne. Les documents ayant fait l'objet d'un examen sont les documents stratégiques, réglementaires et politiques; les données sur le financement et les dépenses; les rapports ministériels sur la planification et le rendement; les vérifications; les présentations faites à des organismes externes et internationaux; les mandats des comités et des groupes de travail; les documents de communication et de sensibilisation à l'intention du public; les évaluations antérieures et les RPAD connexes.

Examen de la documentation : Outre les documents, dossiers et rapports de l'ACIA sur l'IRAB, l'équipe a aussi examiné des documents produits par des sources de l'extérieur (p. ex., gouvernements provinciaux, associations sectorielles), lorsque cela était possible. Une analyse des sentiments portant sur des articles ayant pour thème l'IRAB publiés par certaines sources de l'industrie ou du marché ou certains médias a été effectuée afin de déterminer les changements d'attitude à l'égard de l'IRAB au fil du temps. Le ton de chaque article a été évalué et codé (positif, négatif ou neutre). L'analyse réalisée par la suite a été utilisée comme indicateur de la perception de l'industrie à l'égard de l'IRAB pour déceler un changement de perception à la longue du point de vue des médias, et compléter les résultats obtenus dans le cadre des entrevues menées auprès des représentants de l'industrie.

1.5 Entrevues auprès des intervenants

En tout, soixante entrevues ont été menées auprès d'intervenants internes (31) et de l'extérieur (29) associés à l'IRAB afin de recueillir leurs avis et leurs observations sur divers aspects du programme en vue d'étayer l'évaluation des questions sur le bien-fondé de l'IRAB et son rendement. L'annexe D présente une ventilation du nombre prévu et réel d'entrevues réalisées selon la catégorie d'entrevue.

Entrevues auprès des intervenants internes : L'équipe de l'évaluation a interviewé trente et un intervenants internes, soit en personne ou par téléphone. L'ACIA a dressé la liste initiale des répondants éventuels au sein des directions générales et régions concernées et des programmes pertinents. Cette liste a été complétée avec l'aide du personnel régional de l'ACIA, qui a proposé les noms de répondants supplémentaires et de substituts. L'échantillonnage a permis d'optimiser la participation d'employés clés de l'ACIA associés à la conception ou à la mise en œuvre et à l'exécution de l'IRAB, et d'équilibrer la représentation du personnel de l'ACIA dans l'ensemble des directions générales et des programmes pertinents, de même qu'entre l'administration centrale et les régions. Les répondants étaient des représentants de la haute direction de l'ACIA participant à la conception, à la mise en œuvre et à l'exécution de l'IRAB, des gestionnaires des directions générales des Opérations, des Politiques et des programmes et des Sciences, de même que des employés locaux et régionaux de tout le pays.

Entrevues auprès des intervenants de l'extérieur : Des entrevues téléphoniques ont été menées auprès de vingt neuf intervenants de l'extérieur. Les répondants éventuels ont été désignés par l'ACIA, un spécialiste indépendant du milieu scientifique du domaine de l'ESB, et des représentants de groupes d'intervenants. Les personnes interviewées étaient des employés des gouvernements provinciaux, des représentants de l'industrie et d'associations sectorielles pertinentes (bovins et bœuf, aliments du bétail, engrais et aliments pour animaux de compagnie), des spécialistes du milieu universitaire et scientifique sur l'ESB et les MRS et du personnel du Center for Vererinary Medicine de la Food and Drug Administration (FDA) des États-Unis.

1.6 Analyse et intégration des données

Après l'étape de la vérification sur place, les résultats ont été analysés et intégrés dans de nombreuses sources de données. Les renseignements et les données ont été validés dans le cadre d'une méthode (c.-à-d. corroborer les réponses des nombreux répondants et groupes d'intervenants) et entre diverses méthodes (c.-à-d. corroborer les réponses des personnes interviewées par rapport aux données de l'examen des documents et des dossiers). La triangulation des résultats recueillis par divers moyens a été renforcée par la participation de plusieurs évaluateurs à l'étape de l'analyse et de l'intégration. Ces évaluateurs ont résumé les renseignements et les données provenant des multiples sources et méthodes, d'abord de manière indépendante et ensuite de façon concertée. Enfin, les résultats préliminaires de l'évaluation ont été présentés à la DGVE, au CCE et à d'autres membres du personnel concernés de l'ACIA afin de déterminer des erreurs factuelles et de confirmer une fois encore la validité des résultats et des conclusions. Toutes ces observations ont été prises en compte lors de la rédaction du présent rapport.

Même si les entrevues ne visaient ni ne servaient à recueillir des données quantitatives, l'interprétation des résultats devrait tenir compte de la mesure dans laquelle les répondants ont exprimé certaines perceptions ou certains points de vue. Le tableau 2 définit les termes (p. ex., certains, un grand nombre) qui ont été employés dans le présent rapport pour quantifier la proportion de répondants ou la proportion de groupes de répondants (p. ex., intervenants internes, représentants de l'industrie ou d'associations) qui ont fait part d'expériences, de points de vue et d'opinions semblables.

Tableau 2 Définitions des termes employés pour indiquer la proportion des répondants
Terme Proportion des personnes interviewées
« La majorité » Les résultats reflètent les expériences, points de vue et opinions de plus de 75 % des répondants.
« La plupart » Les résultats reflètent les expériences, points de vue et opinions d'au moins 50 % des répondants, mais d'au plus 75 % d'entre eux.
« Un grand nombre » Les résultats reflètent les expériences, points de vue et opinions d'au moins 25 % des répondants, mais d'au plus 50 % d'entre eux.
« Certains » Les résultats reflètent les expériences, points de vue et opinions d'au moins 10 % des répondants, mais d'au plus 25 % d'entre eux.
« Quelques » Les résultats reflètent les expériences, points de vue et opinions de moins de 10 % des répondants.

1.7 Difficultés, limites et stratégies d'atténuation

Les difficultés et les limites de l'évaluation, de même que les stratégies d'atténuation correspondantes, sont décrites dans le tableau 3. Ces limitations et leurs conséquences sont traitées plus en détail à l'annexe C.

Tableau 3 Aperçu des difficultés, des limites et des stratégies d'atténuation relatives à l'évaluation
Difficulté et limite Stratégie d'atténuation
À cause du manque de distinction claire de la structure et des activités entre l'IRAB et (i) d'autres éléments du programme de surveillance de l'ESB de l'ACIA et (ii) la première interdiction frappant les aliments de 1997, il était souvent difficile d'attribuer la réussite ou l'échec directement à l'IRAB par rapport à d'autres éléments connexes, et d'interpréter certains renseignements et données dans le seul contexte de l'IRAB. En outre, les personnes interviewées n'arrivaient pas toujours à faire une distinction entre l'IRAB et d'autres programmes connexes lorsqu'il était question de la pertinence et du rendement de l'IRAB. Des précisions ont été demandées et apportées pendant les entrevues afin d'obtenir du répondant une opinion, une rétroaction et des suggestions sur l'IRAB uniquement, dans la mesure du possible. Lorsque celles-ci touchaient l'interprétation des éléments probants contenus dans les documents, les dossiers ou les données, des précisions ont été demandées aux spécialistes de programme de l'ACIA. Dans certains cas, les conséquences de cette contrainte sur les résultats de l'évaluation ont été considérables.
Difficultés rencontrées quant à la confirmation de certains résultats recueillis par divers moyens à cause du manque de renseignements ou de données complémentaires. Même si les intervenants internes et externes se rappelaient ou ont fourni, en général, des renseignements relativement limités sur les étapes de l'élaboration et de la mise en œuvre (2004-2007), il y avait assez peu de documents ou de dossiers traitant de l'étape de l'après mise en œuvre (2008-2010). Par conséquent, les documents et les dossiers ont servi de sources principales de renseignements détaillés sur les étapes de l'élaboration et de la mise en œuvre, alors que les entrevues constituaient souvent la première source de données pour évaluer la pertinence et l'efficacité des activités et des procédures de l'IRAB pendant l'étape de l'après-mise en œuvre. Les répondants ont reçu au préalable des guides d'entrevue afin de passer en revue les renseignements pertinents au sujet des anciennes étapes de l'IRAB ou de leur participation, avant l'entrevue. Certains répondants ont aussi fourni des documents de suivi pour compléter les renseignements qu'ils avaient fournis pendant les entrevues. La DGVE a aussi trouvé et transmis des documents et des dossiers à jour sur l'IRAB pour examiner des conclusions ou des questions particulières au cours de l'évaluation. En général, cette contrainte a été atténuée adéquatement.
Étant donné que l'ACIA a fourni les noms des intervenants internes interviewés dans le cadre de l'évaluation, cela aurait pu donner lieu à un biais de sélection ou d'échantillonnage. Les conséquences d'un biais de sélection ou d'échantillonnage possible ont été réduites au minimum en élaborant les questions de l'entrevue et les messages guides d'une manière qui incitait les répondants à fournir des exemples vérifiables ou des documents pour appuyer leurs réponses, autant que possible, et en triangulant de nombreuses sources de données.Note de bas de page 7t Néanmoins, il faut faire preuve d'une certaine prudence lorsqu'on généralise les résultats attribués aux intervenants internes dans le présent rapport, pour l'ensemble des directions générales, des régions et des programmes pertinents.
L'identification des intervenants appropriés de l'extérieur est devenue compliquée pendant l'étape de la vérification sur place, car près de la moitié des intervenants de l'extérieur dont le nom avait été suggéré au début comme répondants principaux ou substituts ont refusé de participer. Les noms d'autres intervenants externes ont été obtenus, soit auprès de l'ACIA et d'un spécialiste indépendant du milieu scientifique participant à l'évaluation à titre de consultant, soit auprès des intervenants de l'extérieur qui ont refusé de participer (c.-à-d. au sein de leur organisme). Même si la cible initiale quant au nombre d'entrevues auprès des intervenants a été finalement atteinte, l'équipe de l'évaluation a interviewé moins d'intervenants internationaux et plus de représentants de l'industrie que le nombre prévu au départ. Les remplaçants étaient considérés comme acceptables aux fins de l'étude, et il n'a pas été estimé qu'ils compromettaient la validité des résultats. Compte tenu de la petite taille de l'échantillon par rapport à l'ensemble de la population des intervenants de l'extérieur – et de la diversité des points de vue et des opinions au sein des nombreux sous groupes d'intervenants externes et entre ceux-ci – des efforts ont été faits pour utiliser des renseignements complémentaires dans toute la mesure du possible (p. ex., points de vue des intervenants exprimés dans les médias, rapports sur les consultations de l'ACIA auprès des intervenants de l'extérieur, etc.), afin de valider leurs points de vue et opinions. Cela a permis d'identifier des candidats adéquats pour les entrevues. Néanmoins, il faut faire preuve d'une certaine prudence lorsqu'on interprète et généralise les résultats attribués aux intervenants de l'extérieur dans le présent rapport.
Aux fins de l'évaluation, les données quantitatives et relatives au rendement mises à notre disposition au sujet des activités et des résultats liés à l'IRAB présentaient souvent des limites importantes.
  • Les données figurant dans les sources ou les systèmes de l'ACIA étaient rarement propres à l'IRAB. Les données propres à l'IRAB n'ont pu être compilées facilement dans un format utile sans validation manuelle par des analystes spécialisés, ce qui dépassait la portée de l'évaluation.
  • Les données disponibles étaient fragmentées (c.-à-d. qu'elles étaient stockées dans de nombreux endroits et rarement reliées entre elles à l'échelle des systèmes ou des régions).
  • Certains systèmes d'information de l'ACIA présentaient des limites particulières (p. ex., procédures de saisie des données et d'accès ou modification des listes de tâches), ce qui a nui à l'uniformité des données à la longue ou à l'échelle des régions.
  • Les données disponibles sur les écarts financiers ou liés au financement de l'IRAB n'ont pu être validées.
Des efforts ont été déployés à plusieurs reprises pour trouver et valider des données quantitatives fiables auprès des représentants de l'ACIA. Toutefois, dans certains cas, les conséquences de cette contrainte sur les conclusions de l'évaluation ont été considérables. En général, le manque de données quantitatives valides, fiables et cohérentes a empêché d'établir avec certitude l'efficacité et l'efficience de la plupart des activités de l'étape de l'après-mise en œuvre de l'IRAB. Les conséquences de cette contrainte sur les conclusions de l'évaluation quant à l'obtention des résultats escomptés sont examinées plus en détail dans les sections 3.2.3, 3.2.4, 3.2.5, 3.2.8 et 3.6.1.

Notes de tableau

Notes de tableau 7t

La triangulation est un processus qui consiste à comparer les réponses données aux questions de la recherche découlant de différentes méthodes de collecte des données. Lorsque des méthodes différentes donnent des résultats semblables, on suppose que ces résultats ont une plus grande validité. À l'inverse, les résultats découlant d'une seule méthode sont traités avec circonspection.

Retour à la référence de la note de tableau 7t

2.0 Conclusions

2.1 Pertinence : Nécessité continue du programme (P1)

2.1.1 L'IRAB et ses éléments sont ils toujours nécessaires?

Les circonstances et les facteurs qui ont mené à la mise en place de l'IRAB n'ont pas changé de façon considérable, ce qui justifie le maintien de l'IRAB.

Le maintien de l'IRAB se justifie dans une large mesure par le fait qu'il s'agit d'une exigence quant au statut sanitaire accordé par l'OIE à l'égard de l'ESB. Depuis 1998, l'OIE est mandatée par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) pour reconnaître officiellement les zones des pays qui sont indemnes de la maladie à des fins commerciales.Note de bas de page 14 La procédure visant à obtenir la reconnaissance officielle de l'OIE quant au statut sanitaire est volontaire et vise actuellement quatre maladies, dont l'ESB.Note de bas de page 15 Par conséquent, l'OIE a établi des normes pour empêcher l'introduction d'agents infectieux pathogènes pour les animaux et les humains dans un pays importateur durant les échanges commerciaux d'animaux et de produits animaux, tout en évitant de créer des obstacles sanitaires injustifiés. L'OIE offre aussi aux pays des lignes directrices qu'ils peuvent utiliser lorsqu'ils élaborent leurs politiques d'importation respectives, en fonction du statut du pays par rapport au risque de maladie. Dans le cas de l'ESB, une interdiction frappant les aliments du bétail efficace est une des conditions pour maintenir le statut du Canada en tant que pays à « risque d'ESB contrôlé », selon la désignation de l'OIE, et éventuellement ouvrir droit au statut de pays à risque d'ESB négligeable.Note de bas de page 16

En 2010, on a aussi constaté un certain soutien en faveur d'un type d'interdiction frappant les aliments du bétail (mais pas forcément l'IRAB), lorsque l'ACIA a organisé un forum en vue de préciser l'éventail des points de vue des intervenants sur l'ESB et de leur répercussion quant à la modification de l'IRAB, et de déterminer les éléments importants devant faire partie d'une nouvelle stratégie de lutte contre l'ESB au Canada à l'avenir. Le forum, auquel ont participé des représentants du gouvernement et de l'industrie ainsi que d'autres parties intéressées (p. ex., chercheurs et spécialistes dans le domaine de l'ESB), a confirmé la nécessité continue de l'IRAB.Note de bas de page 17

La majorité des intervenants internes et externes qui ont été interviewés était aussi d'avis que l'IRAB devait être maintenue. Voici les deux raisons citées en faveur du maintien de l'IRAB.

  • Les intervenants internes et, dans une moindre mesure, les intervenants de l'extérieur, ont indiqué qu'il était trop tôt pour évaluer si l'IRAB était parvenu à éliminer efficacement le pouvoir infectieux potentiel de l'ESB du cheptel bovin canadien (de même que les risques connexes pour la santé des animaux et la santé publique) en raison de la longue période d'incubation de l'ESB, qui varie de trente mois à huit ans. De nombreux intervenants, surtout internes, ont donc soutenu que l'IRAB devrait se poursuivre jusqu'à ce qu'il se soit écoulé suffisamment de temps pour évaluer son efficacité (c.-à-d. après 2015).
  • L'accès aux marchés, l'autre raison d'être de l'IRAB, a été mentionné plus souvent par les intervenants de l'extérieur. Certains grands marchés d'exportation ne demeurent ouverts que partiellement aux produits de bœuf canadiens,Note de bas de page 18 tandis que l'accès limité des aliments du bétail et des aliments pour animaux de compagnie canadiens réglementés par l'IRAB, est toujours maintenu à l'échelle internationale, à quelques exceptions près.Note de bas de page 19 Comme nous l'avons déjà expliqué, les exportations actuelles et futures de ces produits dépendent en partie de la capacité du Canada à toujours respecter les normes de l'OIE comme pays « à risque d'ESB contrôlé », ce qui exige la démonstration de l'efficacité de l'interdiction frappant les aliments du bétail.
Dans quelle mesure l'IRAB répond elle aux besoins, aux priorités et aux mandats de ses principaux intervenants?
De quelle façon pourrait-on modifier la conception et l'exécution de l'IRAB afin de mieux répondre aux besoins des directions générales et des divisions de l'ACIA, d'autres ministères et organismes fédéraux, des ministères provinciaux et des secteurs qui y participent?

Même si l'IRAB bénéficie d'un appui important et généralisé, il n'y a pas de consensus sur la mesure appropriée ou nécessaire dans laquelle il faudrait améliorer l'interdiction frappant les aliments du bétail pour répondre aux besoins et aux priorités et respecter les mandats des principaux intervenants de l'IRAB.

Le soutien des intervenants en faveur du maintien de l'IRAB dépendait souvent d'une analyse plus poussée de plusieurs enjeux et facteurs corrélatifs qui, si l'on en tenait compte, permettraient de mieux répondre à leurs besoins. La majorité des intervenants, tant internes que de l'extérieur, ont fait ressortir un certain nombre de facteurs dont il faudrait tenir compte au moment de déterminer si les modifications et les corrections que l'on souhaite apporter à l'IRAB sont justifiées.

Certains intervenants internes et externes ont fait remarquer que le niveau d'effort requis de l'ACIA et des parties réglementées pour assurer l'exécution et le respect de l'IRAB à l'échelle du Canada était disproportionné par rapport à celui exigé pour d'autres maladies qui posent un plus grand risque pour la santé des animaux (et des humains), mais que celui ci pouvait s'expliquer en raison des conséquences de l'ESB sur l'accès aux marchés. Bien que la difficulté à harmoniser les résultats de l'accès aux marchés avec le niveau approprié de surveillance réglementaire touche aussi d'autres règlements de l'ACIA, ce problème est particulièrement important dans le cas de l'IRAB, étant donné que les conséquences de l'ESB sur l'accès aux marchés peuvent être considérables. Par conséquent, ces intervenants ont indiqué qu'il pourrait être nécessaire de mettre en place une initiative concomitante sur la façon d'utiliser l'IRAB d'une manière plus stratégique et plus audacieuse afin de distinguer les produits canadiens et d'obtenir un avantage concurrentiel en matière de promotion et de négociation des échanges commerciaux.

De plus, certains intervenants internes et de l'extérieur ont mentionné qu'il faudra peut-être apporter des modifications à l'IRAB en fonction des nouvelles connaissances acquises en matière d'ESB et des technologies et systèmes connexes mis en place depuis 2007 (p. ex., souches atypiques d'ESB, techniques de dépistage et d'analyse, méthodes de surveillance).

Il convient de souligner que l'ACIA a recueilli l'avis des intervenants dans le cadre de consultations portant sur la nécessité d'apporter éventuellement des modifications à l'IRAB, et sur les types de modifications, en vue de l'examen de l'IRAB de 2012. Dans le cadre des activités menées par l'ACIA à cet égard, mentionnons les consultations effectuées par le Groupe de travail de l'examen de la mise en œuvre préliminaire de l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail et les travaux du Groupe de travail de l'ACIA AAC visant à déterminer des options pour réduire les coûts.Note de bas de page 20 Ces consultations sont axées sur l'élaboration d'une orientation détaillée et consensuelle sur la gestion de l'ESB au Canada. Toutefois, on y tient aussi des discussions sur la nécessité d'une interdiction frappant les aliments, ou du type d'interdiction, un des principaux mécanismes habilitants en matière de gestion de l'ESB.

2.2 Pertinence : Harmonisation avec les priorités officielles (P2)

2.2.1 L'IRAB cadre-t-elle toujours avec les priorités générales du gouvernement et le mandat de l'ACIA?

L'IRAB est conforme aux priorités du gouvernement fédéral et au mandat de l'ACIA. Cependant, l'élément du mandat de l'ACIA lié à l'accès aux marchés est peu connu des intervenants, tant internes qu'externes.

Les entrevues menées auprès des intervenants internes et de l'extérieur, de même qu'un examen du discours du Trône (2010) et des documents et sites Web connexes, ont confirmé que l'IRAB cadre avec les priorités du gouvernement fédéral. Plus précisément, l'IRAB s'inscrit dans :

  • les engagements permanents pris par le gouvernement fédéral pour soutenir le secteur canadien de l'élevage, y compris les producteurs bovins, les établissements de transformation et les établissements d'équarrissage, afin d'améliorer leur rentabilité et leur compétitivité et de soutenir d'autres secteurs connexes (p. ex., engrais, aliments pour animaux de compagnie);Note de bas de page 21
  • l'objectif de l'ACIA d'obtenir éventuellement le statut sanitaire de pays « à risque d'ESB négligeable » pour le Canada, selon la désignation de l'OIE;Note de bas de page 22
  • la mission de l'ACIA (« veiller à la santé et au bien être des Canadiens, à l'environnement et à l'économie en préservant la salubrité des aliments, la santé des animaux et la protection des végétaux »)Note de bas de page 23 et ses objectifs stratégiques :
    • des ressources végétales et animales sûres et durables;
    • les risques pour la santé du public associés à l'approvisionnement alimentaire et à la transmission de maladies animales aux humains sont atténués et gérés;
    • protéger les consommateurs et assurer l'accès au marché au moyen de normes et de données scientifiques.Note de bas de page 24

Lorsqu'il a été question de l'harmonisation entre le mandat de l'ACIA et les objectifs de l'IRAB, la majorité des intervenants internes et de l'extérieur ont évoqué plusieurs aspects du mandat de l'ACIA, qui consiste notamment à protéger le bétail canadien contre les maladies et les ravageurs, à contribuer à la salubrité de l'approvisionnement alimentaire et à protéger les Canadiens contre les risques évitables pour la santé.

Par contre, les intervenants ont rarement mentionné l'accès aux marchés ou son lien avec le mandat de l'ACIA. Cette situation pourrait s'expliquer par le fait que les intervenants ne sont pas au courant des modifications que l'ACIA a apportées à son AAP en 2008-2009 (en particulier, l'ajout de l'élément « Accès aux marchés nationaux et internationaux » comme activité de programme de l'ACIA). L'AAP a été modifiée pour attirer l'attention sur les programmes importants de l'ACIA et permettre une planification efficace et l'établissement de rapports plus stratégiques.Note de bas de page 25 Les efforts déployés pour faire mieux connaître l'accès aux marchés dans le cadre des activités de l'ACIA reflètent l'interdépendance de plus en plus importante entre la salubrité des produits et l'accès aux marchés dans une économie mondiale.

Pertinence : Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral (P3)

2.2.2 Les objectifs de l'IRAB sont ils clairs et pertinents?

L'IRAB a deux principaux objectifs : protéger la santé animale et humaine et faciliter l'accès des produits réglementés aux marchés. Bien que l'on reconnaisse les deux objectifs, il n'y a pas de consensus sur l'importance relative accordée à la santé animale et publique par rapport aux objectifs de l'IRAB concernant l'accès aux marchés.

L'IRAB vise à accélérer les progrès réalisés par le Canada en vue d'éradiquer l'ESB du cheptel national; à retirer les MRS conformément à l'IRAB, en éliminant plus de 99 % du pouvoir infectieux potentiel de la chaîne alimentaire animale.Note de bas de page 26 Le retrait des MRS des aliments du bétail constitue une mesure importante de protection de la santé des animaux, de même qu'une mesure indirecte de protection de la santé publique. À court terme, la mesure la plus efficace pour protéger la santé publique contre l'ESB est le retrait des MRS des aliments et d'autres produits de consommation, tandis qu'à plus long terme, l'accélération de l'éradication de l'ESB de la population animale grâce à l'IRAB permettra de mieux protéger la santé des animaux et la santé publique.Note de bas de page 27 En outre, l'IRAB vise aussi à maintenir la confiance des consommateurs, ainsi qu'à reconquérir et à élargir l'accès des produits réglementés aux marchés (en garantissant le statut sanitaire du Canada comme pays « à risque d'ESB contrôlé », accordé par l'OIE; voir ci-dessus).Note de bas de page 28

Les intervenants internes et externes n'ont soulevé aucune question quant à la clarté et à la pertinence des objectifs de l'IRAB, et ils ont reconnu la nécessité de retirer les MRS de la chaîne alimentaire animale dans le cadre de l'IRAB. Cependant, il n'y avait pas de consensus sur les objectifs principaux ou le bien fondé de l'IRAB. Pour un grand nombre d'intervenants de l'extérieur et certains intervenants internes, leur perception de l'apport de l'IRAB au maintien et à la réouverture des marchés d'exportation aux produits canadiens a souvent été citée pour justifier les coûts et les efforts considérables associés à l'IRAB plutôt que la contribution de cette mesure à l'atteinte des objectifs en matière de santé publique et animale. Quoique ces deux objectifs soient étroitement reliés entre eux, les personnes interviewées ont soulevé le fait que toutes les mesures associées à l'IRAB ont été mises en œuvre afin d'éliminer des risques relativement faibles pour la santé publique et animale, notamment par rapport à d'autres maladies.

2.2.3 Le gouvernement fédéral a-t-il un rôle légitime et nécessaire dans l'IRAB?

Le gouvernement fédéral joue un rôle légitime et nécessaire dans l'IRAB. En général, les rôles et les responsabilités de l'ACIA, mais aussi d'autres partenaires et intervenants, sont clairement définis et bien compris à l'interne comme à l'extérieur. Cependant, on a peu idée du rôle adéquat de l'ACIA dans l'accès aux marchés.

La majorité des intervenants internes et externes considéraient que la participation constante du gouvernement fédéral à l'IRAB, par l'entremise de l'ACIA, était pertinente, compte tenu des activités et des responsabilités antérieures et actuelles de l'Agence. Plus précisément, ils ont souligné le fait que l'IRAB se fondait sur l'interdiction frappant les aliments du bétail préexistante, supervisée par l'ACIA, conformément à la réglementation fédérale. En outre, les secteurs réglementés par l'IRAB relèvent principalement de la compétence fédérale, et leurs inspections sont exécutées et encadrées par l'ACIA conformément au pouvoir législatif que leur confèrent la Loi relative aux aliments du bétail et son règlement, la Loi sur la santé des animaux et son règlement, la Loi sur les engrais et son règlement, ainsi que la Loi sur l'inspection des viandes et son règlement. Par exemple :

  • environ 95 % des bovins canadiens sont abattus dans des usines et des établissements qui sont agréés et inspectés par le gouvernement fédéral;Note de bas de page 29
  • selon une estimation, les abattoirs fédéraux produisent 90 % des déchets de MRS au Canada (le reste est produit par des abattoirs provinciaux );Note de bas de page 30
  • les provenderies sont des entreprises réglementées par le gouvernement fédéral, qui réglemente aussi tous les engrais utilisés au Canada;Note de bas de page 31
  • même si le secteur des aliments pour animaux de compagnie n'est pas réglementé au Canada, l'ACIA réglemente les importations d'aliments pour animaux de compagnie et offre des services de vérification et de certification pour les aliments pour animaux de compagnie qui sont fabriqués au Canada et destinés à l'exportation.Note de bas de page 32
Les rôles et les responsabilités de l'ACIA et d'autres ministères fédéraux et provinciaux associés à l'IRAB sont-ils clairs et bien compris par les intervenants internes et ceux de l'extérieur?

Dans l'ensemble, la majorité des intervenants internes et de l'extérieur ont indiqué que les rôles et responsabilités des différents partenaires et intervenants associés à l'IRAB étaient clairs et bien compris. Depuis la mise en œuvre de l'IRAB, en 2007, les rôles et responsabilités des divers intervenants et partenaires de l'ACIA (p. ex., autres ministères fédéraux, organismes du gouvernement provincial, groupes et associations de l'industrie) relatifs à l'IRAB ont été définis, précisés et renforcés plus encore dans le cadre de longs débats et grâce à l'expérience du travail commun, de façon tant officielle que non officielle.

Certains intervenants internes et externes ont mentionné qu'un autre organisme fédéral, comme AAC, serait mieux placé pour atteindre l'objectif de l'IRAB en matière d'accès aux marchés, et voyaient davantage l'ACIA occuper un rôle auxiliaire ou complémentaire dans le domaine de l'accès aux marchés. Par ailleurs, il serait avantageux de se montrer plus clair et d'améliorer la communication afin d'obtenir un appui constant en faveur de l'IRAB au sein de l'ACIA, ainsi que de la part des parties réglementées. Voici, plus précisément, les questions qui pourraient être clarifiées.

  • La mesure dans laquelle la protection de la santé animale (et publique) demeure le principal moteur de l'IRAB.
  • L'apport de l'IRAB pour faciliter l'accès aux marchés.
  • Le rôle joué par l'ACIA pour faciliter l'accès aux marchés par rapport à d'autres organismes fédéraux (p. ex., conformément au protocole d'entente conclu avec le Secrétariat de l'accès aux marchés d'AAC, en 2010).Note de bas de page 33
  • Le fondement de l'importance et de la pertinence de l'IRAB dans les régions du Canada où l'accès aux marchés n'est pas un enjeu prioritaire (c.-à-d. les régions qui n'exportent généralement pas de produits réglementés en vertu de l'IRAB et où le nombre de bovins abattus ou la concentration de produits réglementés en vertu de l'IRAB est faible) afin de démontrer que les activités relatives à l'IRAB demeurent néanmoins nécessaires dans ces régions.
Tous s'entendaient pour dire que l'ACIA était l'organisme le plus à même de superviser la mise en œuvre globale de l'IRAB, quelle que soit l'attention accordée par les intervenants à la santé animale et publique par rapport à l'accès aux marchés. De nombreux intervenants internes et externes ont fait remarquer que l'ACIA était le seul organisme gouvernemental disposant des pouvoirs réglementaires, des mécanismes et des ressources nécessaires pour veiller au respect de l'IRAB à l'échelle du Canada.

2.3 Rendement : Obtention des résultats escomptés (R1)

Il convient de mentionner que l'obtention des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB) ne pourra être évaluée qu'après 2015 en raison de la longue période d'incubation de l'ESB.

2.3.1 Dans quelle mesure l'élaboration du cadre de réglementation de l'IRAB par l'ACIA a-t-elle été efficace?

Le processus d'élaboration du cadre de réglementation de l'IRAB était exhaustif et bien coordonné. Ce cadre de réglementation a été élaboré selon un niveau adéquat de consultation et d'évaluation des risques.

Conception du cadre de réglementation pour le renforcement des restrictions visant les aliments du bétail (c.-à-d. Loi relative aux aliments du bétail, Loi sur la santé des animaux, Loi sur les engrais et Loi sur l'inspection des viandes). En décembre 2004, l'ACIA a annoncé des modifications à la réglementation fédérale pertinente concernant l'interdiction d'utiliser des MRS dans tous les aliments du bétail, y compris les aliments pour animaux de compagnie et les engrais. La version finale du projet de modification n'a pas été établie ni publiée dans la Gazette du Canada avant le mois de juin 2006 afin de laisser suffisamment de temps pour rédiger les modifications en y intégrant les suggestions et les observations recueillies lors des consultations et des évaluations des risques.

Les entrevues auprès des intervenants internes et externes, et l'examen des documents ont permis de constater que les consultations et les évaluations des risques avaient contribué de façon importante à l'élaboration d'un cadre de réglementation rigoureux et détaillé, comme il est décrit ci-après. Les modifications finales ne sont entrées en vigueur qu'en juillet 2007 afin de permettre à la fois aux parties réglementées et à l'ACIA de se préparer en vue de leur mise en œuvre. L'ACIA a beaucoup travaillé avec les principaux intervenants pour déterminer quelles mesures permettraient de mettre en place l'interdiction frappant les aliments du bétail la plus efficace, la plus rationnelle et la plus responsable; par exemple, déterminer le mérite scientifique, les répercussions économiques, la faisabilité et l'uniformité des approches avec d'autres compétences, y compris les partenaires commerciaux internationaux, les provinces et les territoires. Grâce à la prolongation de la période de consultation, l'industrie et d'autres intervenants, en collaboration avec l'ACIA, ont pu déterminer les changements opérationnels et liés à l'infrastructure nécessaires pour se conformer à l'IRAB.

Il est clair que les consultations et les évaluations des risques ont été prises en considération dans la conception du cadre de réglementation de l'IRAB. La réglementation relative à l'IRAB a été rédigée d'une manière souple de sorte que les nouvelles connaissances et technologies pertinentes sur l'ESB, les MRS et les prions puissent être examinées ou intégrées à un stade ultérieur.

Évaluations des risques et autres études visant à orienter le cadre de réglementation. L'ACIA a effectué des évaluations des risques approfondies, fondées sur les données disponibles les plus actuelles et les plus complètes au sujet de l'ESB et des prions à l'époque, afin d'orienter l'élaboration du cadre de réglementation de l'IRAB. L'ACIA a évalué diverses options en matière d'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail, en utilisant un modèle de réduction des risques afin de comparer le temps qu'il faudrait pour éradiquer l'ESB du cheptel bovin.Note de bas de page 34 L'ACIA a aussi réalisé douze évaluations qualitatives des risques en vue de guider le projet de réglementation lié à l'IRAB, comme il est indiqué ci-après.Note de bas de page 35

  • Options de réduction des risques (incinération contrôlée, four à ciment, hydrolyse alcaline).
  • Options de confinement (enfouissement à la ferme, mise en décharge et enfouissement).
  • Technologies à l'étude (compostage à la ferme, compostage de masse, hydrolyse thermique, gazéification seulement et gazéification avec incinération).
  • Épandage de boues (eaux usées traitées provenant d'abattoirs et d'usines d'équarrissage).

Ces évaluations portaient sur les risques associés aux nouveaux cas d'ESB qui apparaissent chez les bovins et d'autres ruminants domestiques à cause des diverses options d'élimination à la ferme et industrielle des carcasses ou des MRS brutes ou équarries. Cet exercice a aussi permis d'évaluer les risques d'ESB découlant de certains modes de rejet et d'exposition, en raison de l'épandage de résidus sur les terres agricoles et les sites d'enfouissement, par rapport à la population de ruminants domestiques. L'établissement de la réduction du pouvoir infectieux et le niveau de risque de ces options d'élimination ont aussi fait l'objet d'une évaluation.

2.3.2 Dans quelle mesure les activités de soutien à la mise en œuvre du cadre de réglementation de l'IRAB ont elles été efficaces?

Les activités de soutien à la mise en œuvre ont été efficaces, en particulier celles se rapportant à la coordination et au soutien technique.

La plupart des intervenants internes et externes ont précisé que la collaboration, la coordination et la communication considérables au sein de l'ACIA ainsi qu'entre l'Agence et les partenaires et intervenants concernés ont favorisé, en grande partie, la mise en œuvre efficace de l'IRAB. Certains intervenants internes ont fait remarquer que l'étendue et l'ampleur des efforts de consultation, de coordination, de communication et de sensibilisation ont dépassé les efforts déployés dans le cadre de toute initiative antérieure mise en œuvre par l'ACIA à laquelle ils ont participé.

Activités de coordination et de soutien technique du Groupe de travail sur l'interdiction frappant les aliments du bétail. Les entrevues et les documents ont démontré que les efforts de sensibilisation coordonnées et ciblés ont effectivement consolidé les relations entre l'ACIA et l'industrie ou d'autres intervenants.Note de bas de page 36 Le GTIAB a participé largement à ces efforts et réalisé 204 activités de communication en 2007 (p. ex., rédiger des notes d'information, présenter des exposés, accorder des entrevues aux médias).Note de bas de page 37 De plus, le GTIAB a publié de nombreux documents de décision dans lesquels il précisait des politiques afin d'aider les parties réglementées à atteindre les résultats prévus de l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail en matière de santé et de sécurité, de manière plus efficace.Note de bas de page 38

Le GTIAB a été dissous et intégré dans une équipe chargée des projets stratégiques, en 2008. L'ACIA considérait le recours à des groupes intersectoriels, tel que le GTIAB, comme une pratique exemplaire.Note de bas de page 39 La création de ces groupes était déterminante pour garantir une prise de décision efficace et opportune, en favorisant le travail d'équipe pour la mise en œuvre d'un ensemble complexe de règlements touchant un grand nombre d'intervenants.

Autres activités de coordination, de communication et de sensibilisation : Outre le GTIAB, il existe d'autres groupes et comités importants sur l'IRAB, notamment le groupe de travail sur l'examen de la mise en œuvre préliminaire de l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail, le comité directeur de l'interdiction frappant les aliments du bétail, l'équipe de liaison avec l'industrie, le comité technique de la mise en œuvre et l'équipe chargée de l'évaluation de la surveillance des inspections. Bon nombre des intervenants internes et externes ont indiqué que ces groupes avaient contribué à établir un consensus sur les questions complexes de politique et d'application de la loi concernant diverses parties intéressées, tout en facilitant le soutien nécessaire à la mise en œuvre, aussi bien à l'interne qu'à l'extérieur.

La Direction générale des affaires publiques de l'ACIA a aussi établi un vaste plan de communication ciblant l'industrie et les associations sectorielles, les provinces, les agriculteurs et le public. Le plan de communication a été enrichi quatre mois avant la mise en œuvre de l'IRAB avec l'ajout d'une trousse d'information à l'intention de tous les députés, d'avis publics diffusés dans les journaux et de « Questions et réponses » affichées sur le site Web de l'ACIA. Au cours de l'année précédant juillet 2007, l'ACIA a lancé une vaste campagne de communication nationale afin que toutes les parties réglementées connaissent bien leurs responsabilités. Des documents de communication ont été envoyés aux parties réglementées de tout le pays, y compris aux associations sectorielles, aux petits abattoirs, aux détaillants d'aliments du bétail, aux fabricants d'aliments pour animaux de compagnie, aux entreprises de récupération, aux transporteurs, aux sociétés de gestion des déchets, aux zoos et aux marchés aux enchères. Des livrets, des brochures et des affiches ont été distribués à des particuliers, de même qu'à des groupes et à des organismes, et des renseignements ont été communiqués au moyen d'une page spéciale sur le site Web de l'ACIA. Durant les mois d'avril et de juillet 2007, des avis publics ont été diffusés dans des publications sur l'agriculture et des journaux communautaires à l'échelle du pays, dans le but d'encourager les parties réglementées à communiquer avec l'ACIA pour obtenir de l'information sur le règlement visant à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail. Des annonces radiophoniques ont été diffusées sur les ondes des stations de collectivités rurales dans les semaines précédant la date de mise en œuvre, en juillet 2007.Note de bas de page 40

2.3.3 Dans quelle mesure la mise en œuvre du cadre de réglementation de l'IRAB par l'ACIA a t elle été bien coordonnée et efficace dans les différentes directions générales et régions de l'ACIA?

La mise en œuvre de certains éléments de l'IRAB (comme la formation) a été efficace et généralement bien coordonnée au sein de l'ACIA, alors que d'autres éléments (p. ex., l'élaboration de méthodes d'analyse en laboratoire) auraient pu être mieux coordonnés et exécutés de façon plus efficace.

Activités de recrutement et de formation du personnel de l'IRAB. Les représentants de l'ACIA interviewés lors de l'évaluation ont exprimé des points de vue contradictoires, à savoir si les efforts de recrutement de l'ACIA liés à l'IRAB avaient été suffisants et efficaces. Le Rapport sur le rendement annuel de 2005-2006 concernant l'IRAB révélait que, au cours de l'exercice 2005-2006, environ 90 % de la dotation des postes de spécialistes d'inspection des aliments du bétail a été effectuée pour l'IRAB (c.-à-d. environ 115 employés embauchés), mais après cette date, les renseignements disponibles quant au nombre de postes dotés ou à d'autres domaines de programme (p. ex., santé des animaux) sont limités.Note de bas de page 41 Certains représentants de l'ACIA ont indiqué que le nombre d'employés embauchés était suffisant, alors que d'autres répondants ont affirmé que les fonds octroyés aux directions générales et aux programmes individuels pour atteindre le nombre approprié d'employés étaient insuffisants (consulter aussi la section 2.4).

Des employés de l'ACIA et des gouvernements provinciaux ont mentionné que les séances de formation organisées par l'ACIA et les documents connexes élaborés par l'Agence, de même que les activités de mentorat, soutenaient convenablement le travail des employés, y compris celui des nouveaux employés et du personnel provincial, participant aux activités d'inspection et de vérification de la conformité. Les personnes interviewées à l'interne et l'examen des documents ont permis de confirmer que l'ACIA avait entrepris des activités de formation à l'échelle du Canada. Parmi ces activités, citons une combinaison de conférences téléphoniques et de séances de formation auxquelles ont participé au moins 500 employés des domaines de l'hygiène des viandes, de la santé des animaux, des aliments du bétail et des engrais, ainsi que des inspecteurs des MRS et de l'IRAB, des superviseurs et des gestionnaires, et d'autres employés concernés sur le terrain.Note de bas de page 42

Élaboration de méthodes d'analyse en laboratoire pour soutenir un système de vérification des échantillons conforme à la réglementation. Quelques intervenants internes et de l'extérieur ont mentionné que les technologies de laboratoire et les méthodes d'analyse utilisées au Canada dans le cadre de l'IRAB étaient comparables aux meilleures technologies et méthodes disponibles à l'heure actuelle à l'échelle mondiale. Par contre, l'utilisation des méthodes internationales actuelles d'essai et d'analyse des MRS dans le contexte canadien est considérablement limitée. Cela s'explique par le fait qu'elles sont incapables de distinguer d'une manière irréfutable les protéines interdites d'une espèce particulière et les protéines sanguines ou laitières d'une même espèce (ces dernières étant exclues de l'IRAB).Note de bas de page 43 Il convient de souligner que les protéines sanguines et laitières provenant de toutes les espèces (y compris les ruminants) sont exclues du champ d'application de la première interdiction frappant les aliments du bétail de 1997. D'après les meilleures données scientifiques disponibles à ce moment, elles étaient considérées comme des tissus à très faible risque de transmission de l'ESB. Cette position est restée telle quelle après l'examen de la première interdiction frappant les aliments de 1997 à la suite de la découverte des cas d'ESB au pays et, par conséquent, les exclusions ont été maintenues dans la portée de l'IRAB.

L'examen des documents a confirmé un certain nombre de projets réalisés par différents laboratoires de l'ACIA en vue d'élaborer les essais et les méthodes d'analyse nécessaires pour faciliter la vérification de la conformité à l'IRAB.Note de bas de page 44 Par exemple, l'ACIA a élaboré ou adapté des méthodes d'analyse pour détecter et identifier la présence de matières provenant d'espèces animales différentes (bovins, moutons, chèvres, wapitis, cerfs, porcs, chevaux, volaille et poisson) dans des aliments du bétail en vue d'établir une distinction entre les espèces interdites (ruminants) et dispensées. Toutefois, il n'y avait pas de renseignements à jour sur l'état d'avancement de certains de ces projets, plus précisément à savoir si des essais avaient été validés et transférés à un laboratoire diagnostique afin d'éliminer les limitations susmentionnées.

En raison des limites des méthodes d'analyse des MRS actuellement disponibles, l'ACIA mise essentiellement sur les activités d'inspection et de vérification de la conformité qui permettent d'exécuter l'IRAB. Selon l'ACIA, l'utilisation inadéquate des méthodes d'analyse complétant les activités d'inspection et de vérification de la conformité liées à l'IRAB pourrait constituer un problème,Note de bas de page 45 car l'efficacité de l'IRAB n'a pu être entièrement démontrée aux intervenants internes et externes qui utilisent des méthodes scientifiques.

Activités d'inspection et d'application de la loi, vérifications des importations, délivrance de permis (suivi des déplacements des MRS) et de certificats d'exportation. L'ACIA a élaboré une stratégie détaillée et coordonnée sur la conformité et l'application de la loi pour que la direction des quatre programmes pertinents de l'ACIA (aliments du bétail, engrais, santé des animaux et hygiène des viandes) puisse évaluer le respect du règlement visant à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail et, au besoin, prendre des mesures d'application de la loi, selon une approche cohérente et unifiée.Note de bas de page 46 L'évaluation de la conformité aux exigences législatives dans les divers établissements et installations a été conçue de manière à comprendre un éventail d'activités d'inspection, telles que la surveillance, les enquêtes, les vérifications de la conformité, la vérification des installations et des opérations; l'échantillonnage et les analyses en laboratoire de produits réglementés; l'examen des dossiers et des documents.

L'application de la loi repose sur une démarche progressive axée sur la coopération, l'éducation et la conformité. Dans le cadre de cette démarche, l'ACIA peut prendre une ou plusieurs mesures d'application en cas de non conformité. Voici des exemples de mesures d'application de la loi.

  • Lettres d'avertissement, lorsqu'il est peu probable qu'une infraction ait causé un préjudice important ou grave, que celle-ci est manifestement involontaire et qu'elle est facilement corrigée, et quand l'entreprise a fait des efforts raisonnables pour maîtriser le risque potentiel.
  • Demandes de mesures correctives, lorsque le risque a été maîtrisé efficacement, mais que l'entreprise doit mettre en œuvre un plan d'action avant une date convenue pour éviter que la situation se reproduise.
  • Saisie et retenue de produits pouvant avoir été l'objet d'une contamination croisée.
  • Ordonnances de rappels visant des produits qui posent un risque pour la santé humaine, la santé des animaux ou l'environnement.
  • Poursuites.
  • Suspension ou annulation des permis en cas de problèmes graves non résolus ou persistants.

Cependant, des intervenants internes ont fait remarquer que dans certains cas, les dispositions existantes en matière d'application de la loi n'étaient pas assez rigoureuses, ou alors les premiers protocoles d'application de la loi n'avaient pas été mis en œuvre comme prévu. Il a été question, plus précisément, du fait que l'on n'ait pas eu recours aux sanctions administratives pécuniaires (SAP) prévues en vertu de la Loi relative aux aliments du bétail, de la Loi sur les engrais et de la Loi sur l'inspection des viandes pour régler certains cas de non conformité, même si cette mesure était explicitement indiquée dans les plans initiaux de conformité et d'application de la loi associés à l'IRAB.Note de bas de page 47

Les documents et les entrevues ont confirmé que des inspections de la conformité ont maintenant lieu dans différents types d'établissements, dont des usines d'équarrissage de produits non comestibles, des fabricants d'aliments commerciaux, des fabricants d'engrais et de suppléments, des installations de compostage, des points de vente au détail d'aliments du bétail et d'engrais, ainsi que des fabricants d'aliments du bétail à la ferme et des engraisseurs de ruminants.Note de bas de page 48 En ce qui a trait à l'élargissement des activités d'inspection aux aliments du bétail et aux engrais, l'examen des documents a également confirmé que les inspections portent désormais sur la vérification des factures et des documents relatifs aux aliments du bétail et aux engrais, le respect des conditions des permis et la présence ou l'absence de matières interdites, le cas échéant.

Certains intervenants internes et de l'extérieur ont aussi fourni des exemples précis du renforcement des mesures de conformité et d'application de la loi, dont le prolongement de la période de conservation des dossiers (10 ans au lieu de 2 ans); l'ajout d'établissements qui n'étaient pas inspectés par l'ACIA auparavant (p. ex., fabriques d'aliments pour poissons, détaillants); des exigences, nouvelles ou renforcées, concernant la certification des importations et des exportations et les permis relatifs aux MRS en ce qui a trait aux aliments du bétail, aux engrais et aux aliments pour animaux de compagnie; la délivrance de permis pour le transport, l'élimination et l'utilisation des MRS.

Pendant l'évaluation, nous avons tenté de déterminer le nombre d'inspections, d'activités d'application de la loi, de permis délivrés pour les MRS, de vérifications des importations et de certificats d'exportation. Toutefois, comme nous l'avons mentionné à la section 2.3.5, la compilation de telles données sur l'IRAB est limitée, étant donné que des activités relatives à l'IRAB se déroulent dans de multiples domaines de programmes et que chacun repose sur un éventail de systèmes de mesure du rendement différents. Selon les données disponibles, nous pouvons affirmer que les tâches d'inspection ci-dessous ont été exécutées au cours de l'année civile 2010 :Note de bas de page 49

  • provenderies commerciales : 4884 tâches exécutées dans 460 installations;
  • installations d'équarrissage : 884 tâches exécutées dans 45 installations;
  • commerces de détail : 2473 tâches exécutées dans 468 installations;
  • exploitations agricoles : 332 tâches exécutées dans 73 installations.

En outre, les tâches liées aux MRS effectuées dans les 35 établissements agréés par le gouvernement fédéral qui abattent et transforment des bovins canadiens (ce qui représente 95 % du total) sont vérifiées tous les jours, toutes les semaines ou tous les mois.Note de bas de page 50 Enfin, l'ACIA a renouvelé et délivré en tout 1804 permis pour les MRS, en 2009-2010, et 1401 permis, en 2010-2011.Note de bas de page 51

2.3.4 Les activités de l'IRAB permettent elles d'obtenir les résultats escomptés?

Selon les données disponibles, les résultats immédiats prévus de l'IRAB ont été atteints en grande partie, mais il est trop tôt pour évaluer l'atteinte des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB). En effet, cette évaluation aura lieu après 2015 en raison de la longue période d'incubation de l'ESB.

Renforcement des restrictions visant les aliments du bétail (c.-à-d. Loi relative aux aliments du bétail, Loi sur la santé des animaux, Loi sur les engrais et Loi sur l'inspection des viandes). La majorité des intervenants internes et externes, ainsi que l'examen des documents, ont confirmé que les restrictions visant les aliments du bétail avaient été renforcées en apportant certaines modifications à la réglementation pertinente (Loi relative aux aliments du bétail, Loi sur la santé des animaux, Loi sur les engrais et Loi sur l'inspection des viandes), conférant ainsi à l'ACIA le pouvoir nécessaire de vérifier et de faire respecter la conformité à l'IRAB. La réglementation renforcée a aussi servi de complément à l'élément « Retrait des MRS de la chaîne alimentaire humaine » du Programme de surveillance intensifiée de l'ESB en empêchant que des MRS ne se retrouvent dans les modes non alimentaires d'exposition pour le public.Note de bas de page 52

Respect des mesures de contrôle (retrait des matières interdites et des MRS); vérification accrue et assurance que les MRS sont séparées des aliments du bétail, des engrais et des aliments pour animaux de compagnie, et que des matières interdites ne sont pas ajoutées dans les aliments des ruminants. Les données sur le rendement visant à déterminer la pertinence et les répercussions du renforcement des mesures de conformité et d'application de la loi étaient limitées. Par conséquent, nous n'avons pu établir l'efficacité et l'efficience globales de l'IRAB. Par contre, quelques données sur certaines mesures de contrôle ou tâches ou sur des types d'établissements particuliers étaient disponibles, car celles-ci sont préparées pour les besoins de production des divers rapports internes et externes.

Par exemple, dans son rapport de 2010 présenté à l'OIE,Note de bas de page 53 l'ACIA indiquait que le taux de conformité d'un certain nombre de tâches de vérification différentes était élevé dans les installations d'équarrissage (98 % ou plus) et dans les provenderies (97 % ou plus pour les provenderies manipulant des matières interdites et 96 % dans les provenderies qui n'en manipulent pas) ayant fait l'objet d'une inspection en 2009-2010. On n'a relevé qu'une seule infraction pouvant avoir des conséquences graves, et des mesures avaient été prises pour veiller à éliminer le risque de contamination croisée entre des aliments pour ruminants et des MRS. Entre temps, les taux de conformité des quatre tâches d'inspection propres aux MRS effectuées dans les usines d'abattage de bovins et de désossage agréées par le gouvernement fédéral étaient aussi très élevés durant cette période, variant entre 99,6 % et 100 %. Sur les 5492 activités d'inspection individuelles, cinq demandes de mesures correctives ont été émises concernant le retrait des MRS de la chaîne alimentaire animale. Même si le risque réel de contamination croisée a été évité dans chaque cas grâce à la prise de mesures de contrôle ultérieures, chacun avait été jugé suffisamment grave pour justifier la remise d'une DMC afin d'éviter d'autres cas de non conformité à l'avenir. En général, même si les intervenants internes et externes ont souvent dit faire confiance aux mesures renforcées compte tenu de leurs propres observations au travail ou de témoignages anecdotiques, d'autres ont attiré l'attention sur le fait qu'il était nécessaire de disposer de meilleures données sur le rendement afin de formuler une opinion éclairée.

Amélioration de la gestion des risques de transmission de l'ESB chez les bovins. Comme le montre le tableau 4 le nombre de cas d'ESB détectés au Canada depuis les dernières années est faible (un cas confirmé par année depuis 2009). Toutefois, cette diminution ne peut être directement attribuée à l'IRAB, car celle-ci n'est qu'un des éléments du Programme de surveillance intensifiée de l'ESB mis en œuvre par l'ACIA. Qui plus est, à cause de la longue période d'incubation de l'ESB, il est trop tôt pour déterminer la mesure dans laquelle le règlement visant à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail, ainsi que les mesures de conformité et d'application de la loi accrues, auront permis d'obtenir ce résultat attendu à long terme. Ce résultat ne relevait donc pas de la portée de la présente évaluation.

Tableau 4 - Nombre de cas confirmés d'ESB au Canada, de 2003 à 2011
Année Nombre de cas
2003 1
2004 0
2005 2
2006 4
2007 3
2008 4
2009 1
2010 1
2011 1

Source : ACIANote de bas de page 54

2.3.5 Des structures appropriées de gestion, de prise de décision, de coordination et de communication internes sont elles en place pour atteindre les objectifs du programme?

Des améliorations peuvent encore être apportées aux structures actuelles de gestion, de prise de décision, de coordination et de communication internes de l'IRAB afin de mieux atteindre les objectifs du programme, en particulier les objectifs qui se rapportent à la mesure et à la surveillance du rendement.

A-t-on fait une évaluation et une utilisation stratégique des examens et d'autres leçons retenues? En quoi les réponses et les plans d'action de la direction, de même que les conclusions des examens précédents ont ils favorisé l'exécution efficace de l'IRAB?

L'examen des documents a confirmé les efforts déployés par l'ACIA pour améliorer la conception et l'exécution de l'IRAB à partir des conclusions tirées des anciennes évaluations pertinentes,Note de bas de page 55 ainsi que des pratiques exemplaires et des leçons retenues.Note de bas de page 56 Par exemple, à la suite d'une recommandation découlant de l'évaluation bilan de l'Initiative de surveillance intensifiée de l'ESB, le Comité de gestion du Programme de surveillance de l'ESB a été mis sur pied, en 2010, pour mieux coordonner les activités de l'ACIA liées à l'ESB.Note de bas de page 57 En outre, pendant la mise en œuvre et le maintien de l'IRAB, l'ACIA a tiré parti, officiellement et officieusement, des structures mises en place dans le cadre de l'IRAB, ainsi que des relations et des liens déjà établis, à l'interne et conjointement, avec les partenaires et les intervenants (p. ex., le GTIAB).Note de bas de page 58

Ces structures fonctionnent-elles comme prévu?

De nombreux intervenants internes et externes ont fait état de l'apparition graduelle d'un manque de clarté entourant la structure de gouvernance de l'IRAB (c.-à-d. responsabilisation, rôles et responsabilités, personne ressource pour des questions précises sur l'IRAB), suivant l'étape de l'après-mise en œuvre, après la dissolution de la plupart des groupes de travail (surtout le GTIAB) et comités intersectoriels internes et externes. Par exemple, les intervenants internes ont rarement fait allusion au comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB lorsqu'il était question de la structure de gouvernance actuelle de l'IRAB. En effet, le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB et d'autres structures et mécanismes liés à l'IRAB mis en place pour surveiller l'étape de l'après-mise en œuvre n'ont pas de mandat clair et ferme adapté à l'IRAB (responsabilité, obligation de rendre compte).

Les intervenants internes et l'examen des documents ont aussi révélé une coupure entre la Direction générale des politiques et des programmes et la Direction générale des opérations, qui nuit aux activités de planification et d'exécution.Note de bas de page 59 Plus précisément, les objectifs établis par la Direction générale des politiques et des programmes en matière d'activités ne tiennent pas compte forcément des ressources réelles mises à la disposition de la Direction générale des opérations ou des activités réellement menées par les Opérations dans le passé, ce qui rend la planification des activités d'inspection et d'assurance de la conformité moins efficace. L'examen des documents a confirmé ce point de vue (p. ex., une évaluation du Programme des aliments du bétail effectuée en 2007 révélait que la Direction générale des opérations avait annulé un nouveau formulaire d'inspection émis par la Direction générale des politiques et des programmes en raison d'un manque de communication claire entre les directions, et que le personnel de la Direction générale des opérations comprenait et interprétait différemment les fréquences d'inspection, selon les lignes directrices de la Direction générale des politiques et des programmes).Note de bas de page 60

En 2010, l'ACIA a présenté une nouvelle structure matricielle fondée sur des comités afin que son approche globale en matière de gouvernance corresponde davantage aux besoins opérationnels en constante évolution.Note de bas de page 61 La nouvelle structure de gouvernance est axée sur l'importance d'échanger de l'information à l'interne et vise à garantir une structure de comité de niveau supérieur simplifiée et plus efficace. On s'attend à ce que la nouvelle structure favorise une approche holistique en matière de prise de décision et qu'elle soutienne les activités courantes de l'ACIA. Pour veiller à intégrer les points de vue des secteurs d'activité dans la prise de décision, trois comités de niveau supérieur sont appuyés par quatre comités : santé des animaux, protection des végétaux, salubrité des aliments et gestion horizontale. Il est trop tôt pour déterminer si la nouvelle structure matricielle des secteurs d'activité aura pour effet d'améliorer la communication et la coordination au sein des directions générales et des divisions de l'ACIA.

Gestion du rendement et outils et activités de surveillance du rendement

Le système de mesure du rendement lié à l'IRAB présente des difficultés et des limites importantes. Le système pourrait être amélioré encore davantage sur le plan de la gestion axée sur les résultats et de l'établissement des rapports sur le rendement à l'extérieur de l'ACIA.

Malgré l'amélioration des systèmes de mesure du rendement au sein de l'ACIA, les exigences en matière d'information déterminées pendant la conception et la mise en œuvre de l'IRAB dans le but d'en évaluer l'efficacité et le rendement n'ont pas été respectées comme il faut après la mise en œuvre. Un groupe de travail sur l'efficacité s'est réuni plusieurs fois en 2008 afin de diriger l'élaboration des systèmes de collecte des données et des méthodes de gestion et de traitement des données, ou l'établissement des principaux indicateurs de rendement, ainsi que d'améliorer les mesures et les systèmes de données sur le rendement pour veiller à recueillir et à rassembler les données requises sur l'IRAB afin de répondre aux besoins internes et externes. Ces besoins touchent l'orientation de la gestion interne de l'IRAB axée sur les résultats, c'est à dire évaluer les exigences de l'IRAB et confirmer qu'elles sont mises en œuvre efficacement, cerner les domaines à améliorer et rendre compte de l'efficacité de l'IRAB à des auditoires internationaux et nationaux (p. ex., OIE, réouverture des marchés d'exportation, rapports ministériels sur le rendement).

Cependant, malgré les améliorations apportées à certains systèmes, de nombreuses sources de données semblent indiquer que les difficultés observées par le groupe de travail sur l'efficacité n'ont pas été entièrement résolues. L'IRAB touche quatre anciens secteurs de programme et cadres d'inspection (c.-à-d. aliments du bétail, santé des animaux, hygiène des viandes et engrais), et la Direction générale des opérations joue un rôle déterminant dans l'exécution des activités liées à l'IRAB à l'échelle nationale et régionale. L'un des principaux défis consiste à coordonner et à harmoniser les différents processus et systèmes de collecte des données utilisés par chaque secteur de programme et la Direction générale des opérations. En raison de l'approche adoptée par l'ACIA afin d'adapter les systèmes actuels de gestion de l'information pour l'IRAB, au lieu de mettre au point un système sur mesure pour répondre aux besoins de l'IRAB, en matière de données, il est difficile de recueillir des données propres à l'IRAB (p. ex., à cause du manque de fonctions personnalisées).

En général, l'examen des documents,Note de bas de page 62 les entrevues auprès des intervenants ainsi qu'un examen minutieux des données disponibles sur le rendement effectué par l'équipe de l'évaluation ont montré que les procédures et les systèmes de gestion de l'information sont limités en ce qui a trait à la mesure du rendement et à la communication des données et des indicateurs propres à l'IRAB. Il est possible de récupérer des données quantitatives à partir des systèmes individuels, comme dans le cas de l'assurance de la conformité des inspections réalisées dans le cadre du Programme des aliments du bétail dans des types d'établissements particuliers (usines d'équarrissage, provenderies), mais l'interprétation de ces données nécessite des étapes supplémentaires, ce qui nuit à la rapidité avec laquelle les résultats sont communiqués.

Bien que ces problèmes ne touchent pas que l'IRAB, dans le contexte de l'évaluation, ils ont eu pour effet d'entraver l'utilisation des données sur le rendement propres à l'IRAB pour évaluer l'obtention des résultats du programme. Comme nous l'avons mentionné à la section 2.3.3, les données disponibles sur le rendement de l'IRAB montrent que l'ACIA exerce plusieurs activités pour resserrer les mesures de contrôle en vertu du cadre de réglementation renforcé lié à l'IRAB. Quoi qu'il en soit, nous n'avons pu résumer les données sur le rendement disponibles actuellement sur l'IRAB, de sorte qu'il est impossible d'utiliser les données quantitatives pour effectuer une évaluation réaliste de l'efficacité de l'IRAB.

Il convient de souligner que l'ACIA s'emploie actuellement à améliorer le cadre de mesure du rendement lié au programme de lutte contre l'ESB afin de pouvoir établir des rapports fiables sur certains objectifs du programme et améliorer la prise des décisions concernant le programme. Dans son cadre de mesure du rendement 2011-2012 (fondé sur l'AAP), l'ACIA détermine un certain nombre d'indicateurs relatifs à l'IRAB mais, selon les données disponibles, ces indicateurs n'ont pas encore fait l'objet d'une évaluation et d'un suivi, conformément à ce que prévoit le cadre.Note de bas de page 63 Selon les données dont nous disposons, des efforts récents ont été déployés dans le cadre du Programme des aliments du bétail, ce qui indique aussi que des travaux sont toujours en cours dans les programmes individuels afin de combler les lacunes des données actuelles sur la mesure et la surveillance du rendement en ce qui a trait à un éventail d'initiatives et d'activités.Note de bas de page 64

2.3.6 Des facteurs internes ou externes ont-ils eu une incidence sur le rendement de l'IRAB?

A-t-il fallu prendre des mesures à cause de ces facteurs?

Plusieurs facteurs internes et externes ont eu une incidence sur le rendement de l'IRAB. L'ACIA a pris les mesures appropriées et nécessaires afin de réduire au minimum toute incidence négative de ces facteurs sur le rendement de l'IRAB. Par ailleurs, l'ACIA doit poursuivre ses efforts dans certains domaines (plus précisément, les coûts associés à la gestion et à l'élimination des MRS, ainsi que l'interprétation variable ou l'application non uniforme de l'IRAB).

Politiques, règles et lignes directrices incomplètes ou difficiles à comprendre. Quelques intervenants internes et de nombreux intervenants de l'extérieur ont affirmé que, dans certains cas, les politiques, les règles et les lignes directrices incomplètes ou difficiles à comprendre ont contribué à l'augmentation des coûts ou des problèmes liés à l'assurance de la conformité, en particulier durant la période précédant l'étape de la mise en œuvre et au cours de celle-ci (2007). Cela s'explique, en partie, par le fait que les parties réglementées ont éprouvé des difficultés particulières et imprévues lorsqu'elles ont essayé de se conformer à l'IRAB la première fois, alors que l'ACIA n'avait aucune ligne directrice facilement utilisable pour les résoudre. En outre, des intervenants internes ont fait état de l'incertitude qui planait au sein et à l'extérieur de l'ACIA au sujet de certaines procédures et mesures, à savoir si elles allaient satisfaire aux exigences de l'IRAB, ainsi que du manque d'uniformité et de constance de l'interprétation de certaines politiques et règles, tandis que des intervenants de l'extérieur ont parlé de l'évolution de la politique de l'ACIA sur le compostage des MRS. Les intervenants internes et externes, de même que l'examen des documents,Note de bas de page 65 ont indiqué que ces problèmes sont désormais réglés et que l'ACIA a apporté les précisions requises pendant les étapes de la mise en œuvre et de l'après-mise en œuvre.

Coûts associés à la gestion et à l'élimination des MRS. Quelques intervenants internes et de nombreux intervenants de l'extérieur ont souligné que les coûts associés à la gestion et à l'élimination des MRS étaient sous estimés, si bien qu'il était difficile pour les parties réglementées de se conformer à l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail. L'examen des documents a confirmé les inquiétudes de l'industrie au sujet des coûts associés à l'assurance de la conformité.Note de bas de page 66

Depuis la mise en œuvre de l'IRAB, l'ACIA a entretenu le dialogue avec l'industrie afin de trouver des moyens d'atténuer les incidences des coûts liés à la conformité, surtout par l'entremise du Groupe de travail sur l'examen de la mise en œuvre préliminaire de l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail et du Groupe de travail sur l'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail.Note de bas de page 67 On a certes constaté certains progrès par rapport à la réduction des coûts liés à la conformité,Note de bas de page 68 mais les craintes de l'industrie au sujet des coûts permanents associés à la conformité n'ont pas été entièrement dissipées.Note de bas de page 69 Par ailleurs, comme l'illustre la figure 1, l'analyse d'une centaine d'articles sur l'IRAB publiés par l'industrie et des associations sectorielles entre 2004 et 2010 montre que l'opinion de l'industrie à l'égard de l'IRAB est devenue moins favorable au fil du temps, principalement en raison des répercussions de l'IRAB sur les activités et les coûts de l'industrie, perçues négativement. Fait intéressant, cela contraste avec le ton des articles parus dans les médias en général, qui étaient le plus négatif en 2005 et juste après la mise en œuvre de l'IRAB (2008), mais qui sont maintenant essentiellement positifs ou neutres.

Figure A - Évolution de l'attitude à l'égard de l'IRAB au fil du temps, comme le reflètent des articles sur l'IRAB publiés par certaines sources de l'industrie et du marché, selon l'année et le ton, entre 2004 et 2010
Évolution de l'attitude à l'égard de l'interdiction frappant les aliments du bétail au fil du temps - l'industrie. Description ci-dessous.
Description de l'image - Figure A
  • En 2004, 2 articles ont été publiés; 50 % étaient positifs et 50 % étaient neutres.
  • En 2005, 12 articles ont été publiés; 50 % étaient positifs, 25 % étaient neutres et 25 % étaient négatifs.
  • En 2006, 16 articles ont été publiés; 80 % étaient positifs et 20 % étaient neutres.
  • En 2007, 29 articles ont été publiés; 38 % étaient positifs, 21 % étaient neutres et 41 % étaient négatifs.
  • En 2008, 20 articles ont été publiés; 20 % étaient positifs, 25 % étaient neutres et 55 % étaient négatifs.
  • En 2009, 17 articles ont été publiés; 11 % étaient positifs, 37 % étaient neutres et 52 % étaient négatifs.
  • En 2010, 10 articles ont été publiés; 20 % étaient positifs, 20 % étaient neutres et 60 % étaient négatifs.
Figure B - Évolution de l'attitude à l'égard de l'IRAB au fil du temps, comme le reflètent des articles sur l'IRAB publiés par les médias en général, selon l'année et le ton, entre 2004 et 2010
Évolution de l'attitude à l'égard de l'interdiction frappant les aliments du bétail au fil du temps - les médias. Description ci-dessous.
Description de l'image - Figure B
  • En 2004, 8 articles ont été publiés; 25 % étaient positifs, 25 % étaient neutres et 50 % étaient négatifs.
  • En 2005, 29 articles ont été publiés; 20 % étaient positifs, 9 % étaient neutres et 71 % étaient négatifs.
  • En 2006, 37 articles ont été publiés; 35 % étaient positifs, 40 % étaient neutres et 25 % étaient négatifs.
  • En 2007, 15 articles ont été publiés; 12 % étaient positifs, 41 % étaient neutres et 47 % étaient négatifs.
  • En 2008, 20 articles ont été publiés; 15 % étaient neutres et 85 % étaient négatifs.
  • En 2009, 4 articles ont été publiés; 50 % étaient positifs, 25 % étaient neutres et 25 % étaient négatifs.
  • En 2010, 6 articles ont été publiés; 50 % étaient positifs, 35 % étaient neutres et 15 % étaient négatifs.

Interprétation variable et application non uniforme. Quelques intervenants internes et externes étaient aussi préoccupés par l'interprétation variable et l'application non uniforme de l'IRAB, autant dans les installations et établissements fédéraux et provinciaux que dans les installations et les établissements fédéraux situés dans différentes provinces. En l'absence de documents uniformes et facilement utilisables portant sur les activités de l'IRAB (p. ex., inspection et vérification de la conformité, consulter la section 2.3.4), il est difficile de vérifier si les normes et les procédures utilisées à l'échelle du pays sont identiques. On se dit aussi préoccupés par le fait que certains établissements (p. ex., exploitations agricoles, abattoirs provinciaux et installations d'abattage non agréées, et installations qui n'abattent pas de bovins à l'échelle commerciale et qui ne sont donc pas agréées par le gouvernement fédéral ou provincial) ne font pas l'objet d'une surveillance et d'une rigueur appropriées, compte tenu de leurs profils de risque. Le comité de gestion des urgences et de l'exécution du Programme des aliments du bétail a revu l'ensemble des activités d'inspection des provenderies commerciales, des usines d'équarrissage, des points de vente au détail d'aliments du bétail et des provenderies à la ferme, en fonction d'une nouvelle approche axée sur le risque, en 2009.Note de bas de page 70 Toutefois, il n'y avait aucune donnée disponible nous permettant de savoir si ces modifications ont eu une incidence sur les activités d'inspection propres à l'IRAB et, le cas échéant, la façon dont elles les ont influencées.

Soutien financier. Un facteur externe important de l'IRAB a été le soutien financier offert par AAC en partenariat avec les gouvernements provinciaux afin d'aider les parties réglementées à se conformer à l'IRAB. Les négociations entourant ce financement ont été facilitées en partie par le GTIAB.Note de bas de page 71 Du personnel d'AAC et les membres du GTIAB ont parcouru le pays, en peu de temps, en vue de faciliter la négociation des accords de financement fédéraux-provinciaux pour les programmes de gestion des MRS. À la date butoir de juillet 2007, des accords avaient été conclus avec toutes les provinces, à l'exception de Terre Neuve et Labrador, pour laquelle un groupe de travail a été créé afin de poursuivre les efforts en vue de conclure un accord de financement. Grâce aux programmes provinciaux de gestion des MRS, un montant additionnel de 51 millions de dollars de fonds provinciaux s'est ajouté au financement fédéral de 80 millions de dollars. Même si les fonds octroyés par AAC n'étaient pas compris dans le financement alloué à l'ACIA pour l'IRAB, les programmes de gestion des MRS ont considérablement aidé les parties réglementées à mettre en œuvre des mesures de conformité dans le cadre de l'IRAB. La plupart des intervenants de l'extérieur ont indiqué que sans l'aide financière des programmes de gestion des MRS, bon nombre d'établissements touchés par l'IRAB n'auraient pas été en mesure d'apporter les changements opérationnels et infrastructurels nécessaires avant la date butoir de juillet 2007, ou alors ils auraient été forcés de cesser leurs activités. Toutefois, ce financement a aussi créé chez les parties réglementées des attentes quant au maintien de l'aide financière.

2.3.7 L'IRAB a-t elle permis d'obtenir d'autres résultats (p. ex., des résultats inattendus, qu'ils soient positifs ou négatifs)?

A-t-il fallu prendre des mesures à cause de ces résultats imprévus ou inattendus?

Les intervenants internes et externes ont fait état de certains résultats inattendus de l'IRAB, aussi bien positifs que négatifs. L'ACIA pourrait jouer un rôle dans la gestion de ces résultats imprévus ou inattendus dans l'intérêt de l'IRAB.

  • Dans le cadre du Programme de surveillance intensifiée de l'ESB, l'IRAB a favorisé l'acquisition d'une expertise de l'ESB au Canada, que ce soit au sein ou à l'extérieur de l'ACIA. Par exemple, les gouvernements fédéral et provinciaux ont alloué des fonds à la recherche et au développement afin d'améliorer les épreuves de dépistage des MRS, de mettre au point des techniques d'élimination des MRS plus efficaces et de trouver d'autres façons d'utiliser les MRS. L'examen des documents a confirmé la mise en place de ces projets financés.Note de bas de page 72 Certains intervenants internes et externes ont plaidé en faveur d'un effort accru et de fonds supplémentaires ou d'une plus grande collaboration en vue d'établir des techniques de dépistage et d'analyse des MRS plus concluantes et de meilleurs mécanismes de manutention, d'élimination et d'utilisation de ces matières.
  • L'IRAB a amené divers changements dans la façon de fonctionner des parties réglementées, car elles se sont adaptées à la réglementation renforcée ainsi qu'aux mesures accrues de conformité et d'application de la loi. Parmi les principaux changements relevés par l'industrie, citons la diminution de la transformation de bovins âgés de plus de 30 mois, l'augmentation de la transformation de bovins vivants canadiens aux États-Unis, le passage à une seule espèce des établissements traitant plusieurs espèces, de même que les modifications apportées à la formule des aliments pour animaux de compagnie afin d'utiliser d'autres matières brutes. En général, les parties réglementées ont considéré ces changements comme négatifs à cause des efforts et des coûts supplémentaires qui y étaient associés ou de leurs incidences sur les résultats.
  • L'augmentation du nombre de carcasses éliminées à la ferme a aussi été considérée comme une conséquence imprévue. De nombreux intervenants externes ont souligné qu'après la mise en œuvre de l'IRAB, il est devenu difficile d'envoyer des carcasses bovines à l'équarrissage en raison de la hausse des frais de service visant à couvrir les coûts de la conformité à l'IRAB. Par conséquent, un plus grand nombre de producteurs choisissent d'éliminer les carcasses sur des terrains non aménagés ou vacants à proximité des exploitations agricoles. Bien que cette pratique soit légale dans la plupart des provinces, des intervenants de l'extérieur ont dit craindre que ce genre d'élimination non surveillée des carcasses n'augmente les risques de transmission de maladies aux animaux ou à la faune et de contamination de l'eau.
  • Le secteur privé n'a pas investi comme prévu dans des établissements et une infrastructure pour utiliser les MRS autrement. Certains intervenants internes et externes ont indiqué que plusieurs facteurs ont dissuadé le secteur privé d'investir, notamment la perception négative des MRS (p. ex., la collectivité et les employés d'une usine de ciment où on étudiait la possibilité d'utiliser des MRS comme source de combustible se sont opposés au projet pour des raisons de santé, de sécurité et de protection de l'environnement), l'absence d'économies d'échelle ou la faible envergure des opérations (p. ex., impossibilité d'obtenir de grandes quantités de MRS; ressources et capacités insuffisantes pour trouver des façons innovatrices d'éliminer ou de réutiliser les MRS), l'incertitude quant au traitement des MRS à l'avenir (p. ex., durée pendant laquelle l'IRAB sera maintenue et incidences d'un approvisionnement garanti en MRS pour l'avenir) et la récession mondiale.

2.4 Rendement : Démonstration de l'efficience et de l'économie (R2)

2.4.1 L'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail permet elle d'atteindre ses objectifs dans les limites du budget prévu?

Les décisions de gestion touchant la réaffectation du personnel et des ressources, ainsi que l'incidence de cette réaffectation sur la planification et l'exécution de l'IRAB dans l'ensemble des directions générales, divisions et sections de l'ACIA n'étaient pas documentées. L'analyse a aussi révélé que certaines activités liées à l'IRAB n'ont pas été menées comme prévu au départ. Les répercussions, le cas échéant, de ces changements sur l'atteinte des objectifs prévus de l'IRAB n'ont pu être déterminées. L'obtention des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB) ne pourra être évaluée qu'après 2015 en raison de la longue période d'incubation de l'ESB.

Dans quelle mesure a-t-on amélioré la capacité d'inspection afin de soutenir la mise en œuvre efficace de l'IRAB dans l'ensemble des directions générales et des régions de l'Agence?

Au cours de l'examen des documents et des données internes, il a été impossible d'identifier et d'évaluer avec certitude les ETP liés précisément à l'IRAB ou le nombre d'ETP embauchés dans le cadre du programme, surtout à cause des difficultés que posait le suivi des ressources financées par l'IRAB. Par ailleurs, les tentatives faites pour extraire des renseignements pertinents des fichiers et des bases de données internes n'ont pas donné de résultats cohérents ou fiables. Les représentants de l'ACIA ont confirmé qu'il était toujours difficile de déterminer et de suivre le nombre d'ETP liés à l'IRAB au fil du temps, car les tâches associées à l'IRAB ne représentent habituellement qu'une partie de la charge de travail globale d'une personne.

Dans l'ensemble, l'examen des documents semble indiquer qu'environ 115 inspecteurs ont été embauchés en 2005 2006 pour le Programme des aliments du bétail,Note de bas de page 73 mais il n'y a pas de données disponibles pour d'autres secteurs de programme ou pour les années suivantes. Selon des documents plus récents, l'ACIA prévoyait avoir 270 employés équivalents temps plein, en juillet 2007, chargés d'appliquer l'IRAB.Note de bas de page 74 Il n'y avait aucune donnée de suivi pour confirmer si cet objectif a été atteint ou s'il était adéquat. Les données découlant des entrevues menées auprès des représentants de l'ACIA étaient contradictoires : certains d'entre eux ont indiqué que le nombre d'employés embauchés était suffisant, tandis que d'autres ont affirmé que les directions générales et les programmes individuels n'avaient pas reçu assez de fonds pour que la capacité d'inspection atteigne un niveau approprié.

Dans quelle mesure les ressources supplémentaires fournies dans le cadre de l'IRAB ont elles permis de compléter l'interdiction ordinaire frappant les aliments du bétail (inspection de base et capacité de réglementation)?

Il y avait un écart considérable entre l'affectation prévue et réelle des fonds de l'IRAB dans trois directions générales de l'ACIA entre 2005-2006 et 2010-2011. Conformément aux Rapports ministériels sur le rendement de 2009-2010 et de 2010-2011, certains intervenants internes ont mentionné que les priorités changeantes ont entraîné la réaffectation de certains fonds de l'IRAB à d'autres programmes au sein de l'ACIA.Note de bas de page 75 Quelques intervenants internes ont indiqué que l'affectation initiale des ressources ainsi que le classement des activités par ordre de priorité et selon le risque ont été modifiés. Par exemple, les inspections à la ferme étaient un élément de la conception de l'IRAB. Toutefois, les risques à la ferme ont été jugés très faibles et cet élément de la conception a donc été supprimé. Le niveau de dotation, la fréquence et la portée des inspections sont d'autres exemples d'activités qui ont été modifiées.

Les préoccupations concernant la façon dont ces modifications pourraient avoir influencé le rendement de l'IRAB étaient documentées.Note de bas de page 76 Cependant, les raisons expliquant ces modifications, tout comme la réaffectation des fonds de l'IRAB, n'étaient pas clairement exposées dans les documents, pas plus que leur incidence possible sur le niveau des résultats escomptés obtenus au regard de l'IRAB. En conséquence, rien ne prouve que l'ACIA a évalué si et comment la réaffectation des fonds pouvait influencer le rendement et les résultats de l'IRAB. À cause du manque de documentation justificative, il a aussi été difficile de vérifier si l'affectation des fonds initiaux à l'ACIA pour l'IRAB était supérieure ou inférieure à ce qui était nécessaire.

Certains intervenants internes ont indiqué que quelques directions générales et divisions en particulier n'avaient pas obtenu le financement dont elles avaient besoin pour accomplir efficacement les tâches nouvelles ou supplémentaires associées à l'IRAB lorsque le règlement visant à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail est entré en vigueur. Le manque de fonds a eu des répercussions sur l'ampleur de leurs activités liées à l'IRAB (c.-à-d. incapacité à recruter du personnel, travaux de recherche et développement sur les MRS inadaptés, fréquence des inspections en dessous du niveau établi selon les profils de risque). Il a été difficile de savoir si le manque de fonds des directions générales et des divisions était le résultat d'une mauvaise planification ou communication au sein de l'ACIA (c.-à-d. les directions générales ou les divisions n'ont pas prévu ou demandé les ressources financières requises à l'interne) ou si les fonds initiaux (et réaffectés) de l'IRAB étaient insuffisants dès le départ. Les intervenants internes interviewés ont précisé que le manque de communication adéquate et coordonnée visant à informer tout le personnel concerné de la décision de réaffecter les fonds de l'IRAB, et des raisons motivant cette décision, a créé différentes attentes en matière de financement et donné lieu à certaines évaluations subjectives des répercussions possibles de la réaffectation des fonds au sein de l'ACIA.

2.4.2 L'initiative est elle le moyen le plus efficace d'obtenir les résultats escomptés?

Il a été impossible d'évaluer l'efficacité de l'IRAB par rapport à d'autres moyens. Par ailleurs, on pourrait tenir compte des difficultés et des limites du suivi financier pour mieux évaluer l'efficacité de l'IRAB à l'avenir.

L'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail peut elle obtenir des résultats identiques par d'autres moyens plus efficaces et plus économiques? Quels seraient les coûts de ces autres approches?

Compte tenu de la disponibilité limitée des données, il a été impossible de comparer l'efficience et l'économie de l'IRAB avec d'autres modèles d'exécution.

Comment pourrait-on améliorer le rapport coût efficacité de l'IRAB?

On peut améliorer la planification d'urgence et les méthodes comptables de l'ACIA afin de resserrer le processus de réaffectation des fonds et de suivre plus étroitement les fonds réaffectés. Les efforts à cet égard peuvent être coordonnés avec les travaux effectués par le comité de surveillance des fonds pour l'ESB, mis sur pied en septembre 2011 et présidé par le directeur exécutif de la Direction de la santé des animaux.Note de bas de page 77 Il serait aussi possible de coordonner les efforts pour examiner la nécessité d'améliorer la communication sur l'évolution des décisions relatives aux priorités, aux orientations stratégiques ou à la réaffectation des fonds, au moyen du document Politique et cadre de consultation de l'ACIA, qui est en cours d'élaboration.Note de bas de page 78

2.4.3 De quelle façon a-t-on géré (ou évité) les doubles emplois pour veiller à utiliser efficacement les ressources au sein de l'ACIA et avec d'autres compétences quant au contrôle des MRS dans la chaîne alimentaire?

L'ACIA a réussi à tirer parti des ressources et à éviter les doubles emplois par rapport à l'IRAB, plus précisément en travaillant avec les partenaires de l'extérieur.

Les intervenants internes et externes ont souligné que l'étroite collaboration de l'ACIA et son partenariat avec les parties intéressées de l'IRAB lui ont permis de tirer parti des ressources et de l'expertise, tout en réduisant au minimum les chevauchements et les doubles emplois. Par exemple, l'ACIA a eu recours à la Table ronde sur la chaîne de valeur du bœuf comme moyen de consultation de l'industrie, au lieu d'établir une nouvelle structure pour mobiliser l'industrie. AAC a présenté la Table ronde avant l'étape de l'élaboration de l'IRAB afin de favoriser une action concertée de l'industrie et du gouvernement en vue d'obtenir un avantage concurrentiel durable pour le Canada sur les marchés internationaux.Note de bas de page 79 L'examen des documents a révélé que, grâce à la promotion du dialogue avec les partenaires provinciaux, l'ACIA a tiré parti du soutien du personnel dévoué d'AAC par le biais de la Table ronde sur la chaîne de valeur du bœuf, compte tenu qu'AAC était chargé de gérer le décaissement des fonds fédéraux promis aux provinces pour aider l'industrie à se conformer à la réglementation proposée dans le cadre de l'IRAB.Note de bas de page 80 L'ACIA a aussi mis les ressources provinciales à profit. Avec l'accord de l'ACIA, les provinces inspectent les abattoirs provinciaux tous les trois mois, tandis que l'ACIA s'occupe de vérifier le système d'inspection des établissements provinciaux chaque année afin de vérifier la conformité à l'IRAB.Note de bas de page 81

Certains intervenants internes, de même que l'examen des documents,Note de bas de page 82 ont indiqué que la fréquence des inspections (p. ex., dans les abattoirs et les établissements d'équarrissage) avait été adaptée selon le niveau de risque pour réduire les coûts ou éviter toute activité de surveillance inutile. Toutefois, quelques intervenants internes se sont dits préoccupés par la disponibilité et l'exactitude des données requises pour affecter les ressources selon le niveau de risque approprié en déterminant la fréquence optimale et la portée des activités d'inspection en fonction de différents niveaux de risque. La coordination et la communication au sein de l'ACIA pourraient être améliorées, ce qui contribuerait à améliorer la planification et l'utilisation des ressources.

Conclusions

L'interdiction renforcée frappant les aliments du bétail est un élément important de l'intervention du gouvernement du Canada à l'égard de l'ESB, étant donné le besoin constant de réduire le risque de transmission de l'ESB dans le cheptel bovin canadien afin de protéger la santé animale et publique et de faciliter l'accès du bœuf canadien et d'autres produits connexes aux marchés. Comme elle s'inscrit dans les priorités et les objectifs à long terme du gouvernement fédéral et dans les responsabilités ministérielles actuelles (notamment les responsabilités en matière de réglementation), l'IRAB reste liée au mandat de l'ACIA.

La planification et la mise en œuvre de l'IRAB justifiaient la consultation et la sensibilisation à grande échelle, ainsi que les efforts et activités de coordination et de collaboration qui ont mobilisé de nombreux intervenants au Canada et quelques autres à l'extérieur du Canada; elles en ont d'ailleurs bénéficié. L'ACIA a réussi à rassembler un grand nombre d'intervenants diversifiés et à travailler avec eux en vue d'établir un consensus sur l'élaboration et la mise en place du cadre de réglementation nécessaire relatif à l'IRAB et des mécanismes et outils correspondants. À ce jour, ces résultats immédiats attendus de l'IRAB ont été obtenus en grande partie. Cependant, il est trop tôt pour évaluer l'obtention des résultats à long terme (c.-à-d. l'efficacité de l'IRAB).

Depuis sa mise en œuvre, l'IRAB a rencontré quelques grandes difficultés, et il est important que l'ACIA surmonte ces difficultés pour pouvoir continuer de mettre à profit les résultats obtenus à ce jour. Plus précisément, elle doit améliorer la communication au sujet de l'IRAB, tant à l'interne qu'à l'extérieur, afin de mieux démontrer comment les deux objectifs généraux de l'IRAB (santé animale et publique, et accès aux marchés) sont interdépendants et adaptés aux besoins, aux priorités et aux mandats des principaux intervenants et partenaires de l'IRAB. De tels efforts de communication doivent aussi clairement faire ressortir les liens étroits qui unissent la salubrité des produits et l'accès aux marchés dans le contexte du mandat de l'ACIA. Enfin, il faudrait aussi définir l'apport prévu des sciences dans la promotion des méthodes d'analyse et d'élimination des MRS, ainsi que le rôle de l'ACIA lorsqu'il s'agit de faciliter de telles activités.

Un large éventail de mesures de conformité et de vérification a été renforcé dans le cadre de l'IRAB. Quoi qu'il en soit, les systèmes de mesure et de gestion du rendement, de même que les procédures de budgétisation et de suivi financier de l'ACIA doivent être renforcés afin d'améliorer la prise des décisions concernant l'IRAB, surtout en ce qui a trait à l'évaluation de la pertinence, de l'efficacité et de l'efficience des mesures de vérification et d'application de la loi mises en œuvre. À défaut d'apporter ces améliorations, il sera impossible de démontrer avec certitude que les activités et les établissements sont inspectés selon un niveau correspondant à leurs profils de risque, et que l'affectation des ressources est suffisante pour soutenir les mesures de vérification et d'application de la loi. Ces deux éléments sont primordiaux, car l'efficacité de l'IRAB ne peut être totalement validée au moyen de méthodes d'analyse scientifiques. Les difficultés constantes éprouvées au chapitre du rendement et du suivi budgétaire touchent toutes les directions générales et tous les programmes associés à l'IRAB et au programme de lutte contre l'ESB, en général. Par conséquent, il faudra déployer des efforts coordonnés et obtenir l'engagement de la haute direction afin de les résoudre.

Par ailleurs, à l'heure actuelle, il n'y a aucun groupe ou comité intersectoriel au sein de l'ACIA doté d'un mandat bien défini et du pouvoir de coordonner et de superviser l'étape de l'après-mise en œuvre de l'IRAB. Les structures et les principes rigoureux et efficaces de gouvernance adoptés et utilisés durant les étapes de l'élaboration et de la mise en œuvre de l'IRAB peuvent être reproduits et adaptés afin de créer la ou les structures nécessaires pour résoudre les difficultés mentionnées ci-devant. Il y aurait aussi possibilité de s'appuyer sur les initiatives passées et actuelles mises en œuvre à l'ACIA, en particulier dans les domaines de la coordination, des communications et des systèmes de mesure et de gestion du rendement.

Finalement, les craintes exprimées par les partenaires et les intervenants de l'ACIA (dont les parties réglementées) au sujet des coûts de la conformité et de l'application non uniforme du règlement visant à renforcer l'interdiction frappant les aliments du bétail pourraient avoir une incidence sur l'obtention des résultats escomptés de l'IRAB, si l'on ne répond pas correctement à ces préoccupations en collaboration avec tous les partenaires et intervenants de l'IRAB. Consulter l'annexe E pour obtenir des renseignements supplémentaires.

Recommandations

Quatre recommandations ont été formulées en vue d'assurer l'amélioration continue des programmes de lutte contre l'ESB de l'ACIA et l'obtention des résultats visés. L'annexe E présente la mise en correspondance des recommandations avec les résultats de l'évaluation.

L'évaluation porte sur la période comprise entre l'exercice financier 2004-2005 et juin 2011. Le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB a été créé en 2010 et il était chargé de faire rapport au comité de surveillance des fonds pour l'ESB, mis sur pied en juin 2011. En 2012, ces deux comités ont été renommés, respectivement, le comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB et le comité directeur sur l'ESB. En septembre 2011, une nouvelle structure de gouvernance a été mise en place à l'ACIA et le Comité du secteur d'activité (CSA) de la santé des animaux a été créé. Le comité directeur sur l'ESB dirige les activités de surveillance du programme de lutte contre l'ESB. Ce comité relève du CSA – Santé des animaux et demande au comité consultatif du programme de surveillance de l'ESB de lui proposer des recommandations sur tous les programmes de lutte contre l'ESB. Le CSA – Santé des animaux formule des recommandations au Comité de gestion des politiques et des programmes (CGPP) sur les activités prioritaires. L'évaluation ne portait pas sur une évaluation de cette nouvelle structure de gouvernance.

Renforcer les mesures de surveillance, de coordination et de communication entourant les activités relatives à l'IRAB, tant à l'interne qu'à l'extérieur.

Recommandation 1

Renforcer l'intégration des objectifs de l'IRAB de l'ACIA au sein des comités chargés de la lutte contre l'ESB, comme le demande le CSA – Santé des animaux ou l'équivalent. Comme nous l'avons mentionné, le comité de gestion du programme de surveillance de l'ESB doit s'assurer que les activités relatives à l'ESB de tous les éléments du programme, y compris l'interdiction frappant les aliments du bétail, sont examinées et élaborées à l'interne d'une manière coordonnée, complémentaire et cohérente. Le comité de surveillance des fonds pour l'ESB doit veiller à ce que les activités de l'Agence liées à la distribution et à l'utilisation des fonds consacrés à l'ESB se fassent selon ce qui était prévu au départ, de même qu'à établir un plan d'action stratégique à long terme pour traiter de la réaffectation des fonds.

Recommandation 2

Établir et communiquer un plan sur les politiques à fondement scientifique relatives aux MRS pour favoriser l'atteinte des objectifs de l'IRAB de l'ACIA. Comme elle l'indiquait dans certains documents, dont le « Document de travail sur l'établissement de la carte stratégique sur l'ESB de l'ACIA », l'ACIA tient à s'assurer que toute modification apportée à l'avenir à son programme de surveillance intensifiée de l'ESB (notamment l'IRAB) est fondée sur les toutes dernières connaissances scientifiques. Par conséquent, il est important que l'ACIA ait accès aux connaissances scientifiques les plus récentes sur l'ESB et les MRS afin que les décisions prises en matière de politiques et de programmes tiennent compte des observations scientifiques rigoureuses.

Réduire les difficultés et les lacunes cernées dans l'évaluation afin d'assurer l'efficacité et l'efficience de l'IRAB.

Recommandation 3

Améliorer la mesure et la gestion du rendement, de même que les méthodes de budgétisation et de suivi financier relatives à l'IRAB. Certaines initiatives, comme la mise à niveau des systèmes de gestion de l'information de l'ACIA, la modification du cadre de mesure du rendement des programmes de lutte contre l'ESB et la création du comité de surveillance des Fonds pour l'ESB, sont en cours ou ont déjà eu lieu à l'ACIA pour renforcer les processus et les systèmes de suivi et d'établissement de rapports liés au programme de surveillance intensifiée de l'ESB (dont l'IRAB en tant qu'élément du programme de surveillance de l'ESB). L'engagement et la surveillance de la haute direction permettront d'assurer une approche durable et coordonnée pour résoudre les problèmes systémiques et liés à l'ESB qui touchent l'ensemble des directions générales et des programmes.

Recommandation 4

Renforcer la planification de l'affectation des ressources (humaines et financières) consacrées à l'IRAB au sein du processus de gouvernance actuel pour apporter des modifications à la portée et à la fréquence des inspections prévues à l'origine. Cette mesure permettrait d'évaluer et de corriger les lacunes sur le plan de l'exécution de l'IRAB, en s'assurant que les activités et les établissements sont inspectés à un niveau adapté à leurs profils de risque, et que des ressources suffisantes sont offertes à l'ensemble des directions générales ou des programmes afin qu'ils puissent s'acquitter de leurs responsabilités respectives.

Il serait aussi possible de valider et de résoudre les problèmes relatifs à l'application non uniforme de l'IRAB entre les installations ou les établissements fédéraux et provinciaux, et dans l'ensemble des installations ou établissements fédéraux situés dans les différentes provinces, s'il y a lieu. En fin de compte, grâce à cet exercice, l'ACIA pourrait mieux démontrer l'efficacité de l'IRAB au moyen d'activités d'inspection et de vérification de la conformité pertinentes et fiables, malgré les limites des analyses des MRS actuellement disponibles pour confirmer le retrait de ces matières de la chaîne alimentaire animale.

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