ARCHIVÉE - Vérification du processus de gestion des demandes d'actions correctives - Rapport

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Mars 2013

Table des matières


1.0 Sommaire

Introduction

L'Agence canadienne d'inspection des aliments (l'ACIA, l'Agence) joue un rôle clé dans le maintien du système de salubrité des aliments du Canada. Les méthodes de production et de distribution des aliments ont subi de profonds changements au cours des dernières années. L'ACIA réagit à ces changements en mettant en œuvre un programme de changement agressif.

L'une des initiatives clé est la modernisation de l'inspection. Le gouvernement du Canada, dans son budget de 2011, a décidé de consacrer 100 millions de dollars sur cinq ans pour que l'ACIA puisse moderniser son système d'inspection des aliments. Cette somme comprend des ressources pour améliorer la prestation de l'inspection, la formation et les outils pour le personnel d'inspection, la capacité scientifique des laboratoires alimentaires ainsi que la gestion et la technologie de l'information.

Dans le cadre de cette initiative de modernisation, l'Agence s'est engagée à mettre sur pied un modèle amélioré d'inspection des aliments (MAIA). Le modèle propose l'application d'une seule stratégie d'application de la loi et de conformité qui est fondée sur le principe que l'industrie est responsable de produire des aliments salubres et conformes aux exigences réglementaires. En cas d'écart à la conformité, l'industrie doit prendre les mesures appropriées pour corriger la situation. Dans le modèle, les mesures de conformité et d'application de la loi et seront transparentes, prévisibles et adaptées au niveau de la non-conformité.

La présente vérification portait principalement sur le processus de gestion des demandes d'actions corrective (DAC), qui constituent le principal outil d'inspection servant à contrôler la conformité à la loi et l'application de celle-ci. Le Programme des viandes et le Programme des aliments du bétail, qui utilisent le Système de vérification de la conformité (SVC), sont les deux programmes qui ont été soumis à l'examen. Dans le cadre du SVC, si l'on détecte une situation de non-conformité, un Rapport d'inspection – Demande d'actions corrective est remis. La DAC décrit le domaine dans lequel s'inscrit la non-conformité et oblige l'exploitant à appliquer des actions correctives à une date précise. Les exploitants doivent répondre à la DAC en fournissant un plan d'actions correctives (PAC) acceptable et en le mettant efficacement en œuvre avant la date limite établie. La DAC est terminée dès que les actions correctives sont jugées acceptables, à la suite d'une inspection de suivi par l'Agence. Si la non-conformité perdure, le dossier peut être transmis à un échelon supérieur afin que d'autres mesures d'application de la loi soient prises.

Puisque le nouveau modèle d'inspection proposé s'apparente à l'outil d'inspection du SVC, les conclusions de la présente vérification peuvent aider à éclairer la transition vers une approche plus cohérente et fondée sur le risque pour l'exécution des programmes dans le cadre de la modernisation de l'inspection. L'un des principaux aspects du modèle proposé est l'utilisation de données pour prendre des décisions axées sur le risque ainsi que la capacité de l'Agence d'orienter ses efforts pour atteindre la conformité à partir de l'évaluation des risques apparaissant dans les données historiques.

Il est essentiel que les décisions en matière de conformité et d'application de la loi soient fondées sur une analyse exacte et suffisante des données. Les inspecteurs et les gestionnaires doivent avoir un accès efficace, en temps réel, aux renseignements dont ils ont besoin pour prendre des décisions. L'une des constatations importante de la présente vérification porte sur la gestion des antécédents de la partie réglementée en matière de conformité générale.

De plus, dans le cadre du programme de changement de l'ACIA, un certain nombre d'initiatives sur la transparence et les services ont été mises en œuvre. L'ACIA a récemment entrepris plusieurs initiatives pour accroître la transparence, améliorer l'engagement auprès des intervenants et renforcer la responsabilisation. L'une de ces activités est l'affichage d'information sur la conformité et l'application de la loi sur le site Web de l'ACIA. Cette mesure fait ressortir davantage la nécessité d'obtenir des renseignements exacts, complets et en temps réel.

Objectif et portée de la vérification

La vérification avait pour objectif de garantir que le cadre de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle pour la gestion des demandes d'actions correctives (DAC) est adéquat.

La portée se limitait aux DAC remises au moyen de l'outil d'inspection du SVC dans le cadre du Programme des viandes (secteur d'activité de la salubrité des aliments) et du Programme des aliments du bétail (secteur d'activité de la santé des animaux). La vérification portait sur les DAC remises au cours des exercices financiers 2010-2011 et 2011-2012, jusqu'au 30 septembre 2011.

Principaux résultats et conclusion

Principales conclusions

La vérification a permis de constater que des éléments du cadre de contrôle pour la gestion du processus de DAC sont en place. Cependant, il est possible de renforcer des aspects importants du processus général, entre autres la cueillette de renseignements servant à la prise de décisions, la supervision de la gestion et la tenue des registres.

La Politique opérationnelle de conformité et d'application de la loi de l'ACIA et les manuels d'exécution des lois des programmes des viandes et des aliments du bétail indiquent que les antécédents d'une partie réglementée en matière de conformité doivent être pris en considération lors de la prise de décisions liées à l'application de la loi. Il s'agit entre autres d'examiner les antécédents en matière de conformité de la partie réglementée et la gravité des cas de non-conformité relevés. Alors que la plupart des éléments du profil de conformité des parties réglementées sont accessibles sous différents formats à l'ACIA, cette information n'est pas aisément disponible dans un format exhaustif pour permettre au personnel d'inspection d'y avoir un accès en temps réel au moment de prendre des décisions quant à la conformité et à l'application de la loi.

L'ACIA a mis en place un système de gestion de la qualité (SGQ) permettant de vérifier la qualité des dossiers d'inspection terminés, qui comprennent des activités liées aux DAC. Le SGQ contribue à la qualité générale de la prestation des programmes, mais ne peut servir à lui seul d'outil de surveillance et de suivi des DAC. Par exemple, un suivi particulier doit être exercé pour garantir que les risques élevés et les DAC ouvertes font l'objet d'une surveillance adéquate. Le renforcement des mécanismes de rapport sur le rendement et les rôles et responsabilités favorisera une surveillance appropriée.

Des renseignements limités sur les opérations sont enregistrés dans deux bases de données. La Division de l'inspection nationale (DIN), de la Direction générale des opérations, peut compter sur un programme de contrôle de la qualité des données qui assure un degré élevé d'intégrité des données. On a constaté récemment un raccourcissement des délais de production des rapports de rendement; cependant, il faudrait poursuivre dans cette voie pour faire en sorte que les renseignements nécessaires soient enregistrés et accessibles en temps opportun pour fins de décision à tous les niveaux de direction.

L'examen de 96 dossiers d'inspection contenant des DAC a permis de constater que 79 % des dossiers n'étaient pas suffisamment documentés pour étayer entièrement le processus de DAC. On reconnaît que le personnel d'inspection doit faire preuve d'une certaine dose de jugement professionnel et d'expertise dans le cadre de leur travail; mais il faut toutefois fournit un nombre adéquat de registres ou de dossiers pour offrir des preuves en appui d'enquêtes ou de poursuites possibles et aider ainsi l'Agence à faire montre de diligence raisonnable.

Conclusion

En conclusion, bien qu'il existe un cadre de contrôle pour la gestion des DAC émises au moyen de l'outil d'inspection du SVC, il faudrait apporter des améliorations dans les domaines de la gestion de l'information et de la présentation des rapports, de la surveillance et du suivi et de la documentation des dossiers.

Le rapport formule quatre recommandations visant à améliorer certains secteurs d'intervention. La direction accepte les recommandations et sa réponse traduit son engagement à prendre des mesures. De plus, les conclusions et les recommandations seront prises en considération à mesure que le programme de changement de l'Agence ira de l'avant, en particulier dans les domaines de la modernisation de l'inspection et de la transparence.

2.0 Introduction

2.1 Contexte

L'Agence canadienne d'inspection des aliments (l'ACIA, l'Agence) est le plus grand organisme de réglementation à vocation scientifique au Canada. Elle compte environ 7 200 employés à l'échelle du pays qui travaillent dans la région de la capitale nationale et dans quatre centres opérationnels (Atlantique, Québec, Ontario et l'Ouest). L'Agence est responsable de l'administration et de l'application de 13 lois et de 38 règlements fédéraux qui régissent la salubrité, la qualité nutritionnelle et l'étiquetage des aliments vendus au Canada et qui assurent le maintien de ressources animales et végétales durables.

De concert avec ses partenaires, l'ACIA met en œuvre des mesures de contrôle pour la salubrité des aliments et gère les situations d'urgence et les risques liés à la salubrité des aliments, à la santé des animaux et à la protection des végétaux. Elle fait également valoir l'élaboration de systèmes de salubrité des aliments et de lutte contre les maladies. Ainsi, l'Agence veille à assurer la salubrité des produits de l'agriculture, de l'aquaculture, de la pêche et de l'agroalimentaire de qualité supérieure du Canada.

L'ACIA adopte une approche de gestion de la conformité et de l'application de la loi en trois volets. Le premier volet, qui est décrit dans la Politique opérationnelle de conformité et d'application de la loi de l'ACIA, expose la démarche de l'Agence en ce qui a trait à ses activités de gestion de la conformité. Ces dernières permettent entre autres aux parties réglementées de mieux comprendre leurs obligations en vue de satisfaire aux exigences législatives. Grâce à ses activités, l'ACIA peut également surveiller la conformité, réaliser des activités d'inspection et utiliser les divers outils à sa disposition pour intervenir en cas de non-conformité. Le deuxième volet propose des stratégies d'application de la loi propres aux programmes, et le troisième se compose de procédures détaillant les renseignements liés à l'application de la loi pour chacun des programmes.

Les parties réglementées doivent se conformer à l'ensemble des lois et des règlements pertinents. Si un cas de non-conformité est détecté, les conséquences doivent être clairement établies, prévisibles et appliquées de façon uniforme.

La Direction générale des politiques et des programmes (DGPP) s'occupe d'établir des politiques et des procédures propres aux programmes en fonction des exigences réglementaires. La Direction générale des opérations (DGO) vérifie et évalue la conformité de l'industrie avec la loi au moyen de diverses activités de gestion de la conformité, dont des inspections. Lorsqu'ils effectuent des inspections, les membres du personnel d'inspection exercent des pouvoirs qui leur sont conférés en vertu des lois et des règlements pertinents. Ils ont notamment le pouvoir de visiter un établissement et de l'inspecter, d'ouvrir des contenants, d'examiner des documents ou produits réglementés, d'effectuer des analyses, de prélever des échantillons ainsi que de saisir et de retenir des produits. Les inspecteurs doivent s'assurer que toutes les exigences réglementaires sont respectées afin de déterminer si l'établissement est conforme ou non.

Le Système de vérification de la conformité (SVC) est un outil d'inspection utilisé par le personnel d'inspection de l'ACIA pour vérifier que les parties réglementées se conforment aux règlements. Le premier programme pour lequel on a utilisé le SVC est celui sur l'hygiène des viandes. En 2008, le SVC a été mis en œuvre dans tous les établissements de production de viande du pays. Dans le cadre du Programme des aliments du bétail, on a commencé dès avril 2009 à mener des inspections en mettant en pratique l'approche du SVC dans les provenderies commerciales, les provenderies à la ferme, les magasins de vente au détail d'aliments du bétail et les usines d'équarrissage. La mise en œuvre du SVC s'est poursuivie avec le programme sur le transport sans cruauté des animaux et le programme d'identification et de traçabilité du bétail, dès novembre 2011.

Le SVC consiste en un nombre de tâches de vérification en lien avec des exigences réglementaires précises, lesquelles contiennent des procédures détaillées que doit suivre le personnel d'inspection lors de la vérification de la conformité. Le SVC comprend des conseils sur l'attribution de niveaux de conformité ainsi que des outils de production de rapport qui permettent de saisir et d'analyser des données. Les inspecteurs effectuent des tâches de vérification du SVC selon la fréquence établie dans le profil des établissements, consignent les résultats des tâches dans des feuilles de travail pour la vérification et soumettent ces dernières toutes les semaines aux fins de saisie de données.

Si un inspecteur détecte un cas de non-conformité, un formulaire Rapport d'inspection - Demande d'actions corrective (DAC) est remis. Dans le cadre du programme des viandes, une DAC indiquer les domaines de non-conformité à la réglementation ou aux exigences de la politique dans les secteurs de la salubrité des aliments, de tâches non liées à la salubrité des aliments, de l'exportation, de la conception du système HACCP, du bien-être des animaux et de l'échantillonnage. Dans le cadre du programme sur les aliments du bétail, les tâches ont été conçues pour mettre l'accent sur la responsabilisation de l'industrie. Les inspecteurs émettent des DAC en se basant sur les activités de vérification qui ont permis de déceler une non-conformité à l'endroit de la Loi relative aux aliments du bétail ou de la Loi sur la santé des animaux et de leurs règlements d'application.

Les exploitants doivent répondre à la DAC en fournissant un plan d'actions correctives (PMC) acceptable et en le mettant efficacement en œuvre avant la date limite établie. La DAC est terminée lorsque les actions correctives ont été jugées acceptables après une inspection de suivi par l'Agence. Dans le cas où la non-conformité perdure, le dossier peut être transmis à un échelon supérieur afin que d'autres mesures d'enquête sur l'application de la loi soient prises.

Selon les données fournies pas la Division de l'inspection nationale (DIN), 2 405 DAC ont été émises à 486 établissements de transformation de la viande agréés au cours de la période de 18 mois visée par la vérification. Au cours de la même période, 3 403 DAC ont été émises à 1 039 provenderies et usines d'équarrissage.

2.2 Objectif

La vérification avait pour but de garantir que les cadres de gouvernance, de gestion des risques et de contrôle pour la gestion des demandes d'action correctives (DAC) étaient adéquats.

2.3 Portée

La portée se limitait aux DAC remises au moyen de l'outil d'inspection du SVC dans le cadre du Programme des viandes (secteur d'activité de la salubrité des aliments) et du Programme des aliments du bétail (secteur d'activité de la santé des animaux). La vérification portait sur les DAC remises au cours des exercices financiers 2010-2011 et 2011-2012, jusqu'au 30 septembre 2011.

Aux fins de la présente vérification, la durée d'une DAC commence au moment où un inspecteur détecte un cas de non-conformité et remet une DAC, et se termine une fois qu'elle a été exécutée ou qu'elle est transmise à un échelon supérieur. La vérification ne tenait pas compte de la résolution des cas de non-conformité par les Services d'enquête et d'application de la loi (SEAL).

Dans le cadre de la vérification, les systèmes de TI ni les mesures de contrôle des systèmes servant à gérer les données des DAC n'ont pas été vérifiés. Toutefois, les données de ces systèmes ont été examinées et analysées en appui des processus décisionnels de la direction.

2.4 Méthodologie et approche

On a établi des critères de vérification (voir l'annexe A) afin de s'en servir comme normes sur lesquelles l'évaluation pouvait être fondée. Ces critères ont également permis de jeter les bases de la vérification. Les critères ont été établis à la suite de l'évaluation des risques et des mesures de contrôle liés aux processus de DAC énoncés aux chapitres 14 et 18 du Manuel des méthodes de l'hygiène des viandes ainsi que dans le Système de vérification de la conformité des aliments du bétail – Manuel de procédures sur l'inspection des aliments du bétail et le Système de vérification de la conformité des aliments du bétail – Procédures d'application de la loi. Ces critères de vérification appuient l'objectif et la portée de la vérification. L'annexe B présente un tableau établissant la corrélation entre les critères et les conclusions de la vérification.

La majeure partie des travaux de la présente vérification étaient terminés au 29 juin 2012.

Un examen détaillé des dossiers a été effectué pour rassembler des données en appui aux observations de la vérification. On a prélevé un échantillon de 96 dossiers d'inspection contenant des DAC parmi ceux que l'on a jugé approprié.

Les 96 dossiers examinés sont répartis comme suit :

Centre opérationnel Viande Aliments du bétail Total
Ontario 1 4 5
Québec 24 16 40
Ouest 23 28 51
Total 48 48 96

Le choix des dossiers traduit les défis logistiques que représente l'obtention des documents requis à partir d'un environnement décentralisé et montre aussi que les dossiers d'inspection du Programme des viandes ne sont pas conservés dans des locaux qui appartiennent à l'ACIA. L'équipe de vérification a dû visiter des établissements agréés afin de consulter les dossiers d'inspection originaux conservés dans ces locaux extérieurs à l'ACIA. Les documents contenus aux dossiers portant sur les activités liées aux DAC ont été évalués et analysés au moyen de listes de vérifications élaborées et mises à l'essai durant l'étape de planification de la vérification.

2.5 Énoncé d'assurance

La vérification a été effectuée aux termes des Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada et ce, conformément à la Politique sur la vérification interne du Conseil du Trésor. La vérification a permis d'analyser des preuves suffisantes et pertinentes et de recueillir suffisamment de renseignements et d'explications pour garantir un niveau d'assurance élevé quant aux conclusions de la vérification.

3.0 Conclusions et recommandations

3.1 Gestion des antécédents en matière de conformité

Les antécédents en matière de conformité des parties réglementées ne sont pas saisis ou enregistrés de façon exhaustive.

Nous nous attendions à ce que les antécédent en matière de conformité de la partie réglementée soient consignés de façon exhaustive et que les renseignements soient facilement accessibles pour les fonctionnaires de l'Agence qui ont à prendre des décisions relativement à la conformité et à l'application de la loi.

Nous avons constaté qu'un profil de conformité complet de la partie réglementée n'avait pas été établi ou enregistré dans un système d'information unique et exhaustif. Bien qu'il soit souvent possible de consulter de nombreux éléments d'information sur la conformité d'une partie réglementée, ces données sont réparties sous différents formats un peu partout à l'Agence. Ainsi, les fonctionnaires de l'ACIA chargés de prendre des décisions en matière de conformité n'ont pas le loisir de pouvoir consulter en temps réel le profil de conformité complet d'une partie réglementée pour prendre des décisions éclairées et cohérentes, étayées par des preuves adéquates et des documents appropriés.

Au moment d'élaborer une réponse aux problèmes de non-conformité, la nature et la gravité des conséquences doivent être proportionnées à la nature de la non-conformité. L'évaluation complète devrait prendre en considération la gravité du préjudice, les antécédents en matière de conformité et l'intention de la partie réglementée. Le profil de conformité de la partie réglementée doit être pris en compte notamment en ce qui a trait à l'existence de cas préalables et à la gravité de la non-conformité. Cet aspect joue un rôle important lorsqu'il s'agit de déterminer les mesures appropriées d'inspection et d'application de la loi. Les politiques de l'ACIA en matière d'inspection et d'application de la loi dictent que les antécédents de la partie réglementée en matière de conformité doivent être pris en compte lorsque l'on doit :

  • Formuler des recommandations et prendre des décisions relativement à la conformité et à l'application de la loi;
  • Intervenir en cas d'écart à la conformité;
  • Concevoir un système fondé sur l'HACCP (maîtrise des dangers et analyse des points critiques)Note de bas de page 1 pour les vérifications et les inspections;
  • Déterminer la fréquence des tâches dans le contexte d'une stratégie axée sur le risque;
  • Mener des enquêtes sur l'application de la loi.

En plus des cas antérieurs de non-conformité, les renseignements suivants devraient aider à établir un profil complet de conformité :

  • Suspension ou révocation de permis;
  • Résultats des décisions et conclusions de l'équipe d'examen de la gestion (EEG);
  • Rappels et enquêtes sur les rappels;
  • Établir des liens entre une DAC et des occurrences antérieures semblables en vue de cerner les causes profondes;
  • Avis finaux de non-conformité;
  • Amendes ou sanctions administratives pécuniaires (SAP) antérieures;
  • Décisions des exploitants relativement à des demandes d'examen;
  • Transfert des DAC au Services d'enquêtes et d'application de la loi (SEAL);
  • DAC transmises à d'autres organismes de réglementation (p. ex. Santé Canada);
  • Autres décisions semblables liées à l'application de la loi prises par l'ACIA pour des cas similaires de non-conformité dans d'autres centres opérationnels.

D'après les entrevues, on s'appuie sur les souvenirs non documentés de l'inspecteur pour rassembler les données historiques en matière de conformité. Cette méthode pose un risque important lorsque du personnel d'inspection nouveau ou moins expérimenté est nommé, ou dans les régions où le personnel effectue une rotation régulière d'un établissement à l'autre.

Recommandation 1.0 :
Il est recommandé que l'Agence détermine les renseignements essentiels qui constitueraient un profil complet de conformité et qu'elle veille à ce que cette information soit facilement accessible pour les personnes qui doivent prendre des décisions relativement à la conformité et à l'application de la loi.

3.2 Surveillance active et suivi actifs

Il y aurait lieu de renforcer les activités observées de surveillance et de suivi actifs des DAC.

Nous nous attendions à ce qu'une surveillance et un suivi actifs des DAC soient exercés pour confirmer que les DAC sont fermées conformément aux exigences afin d'assurer la conformité de l'industrie.

Nous avons constaté que les activités de surveillance et de suivi des DAC, pour montrer que les activités liées à la conformité et à l'application de la loi sont suffisamment contrôlées, sont limitées.

Des activités structurées d'examen de la surveillance et du contrôle de gestion effectuées par le biais du système de gestion de la qualité (SGQ) sont établies. Les dossiers d'inspection terminés font l'objet de vérifications par le personnel de la Direction générale des opérations afin de mettre en œuvre l'amélioration continue de la cohérence et de la qualité du service de réglementation ainsi que des activités de gestion des incidents.

Les activités du SGQ sont effectuées en ciblant la détection et la résolution des problèmes liés à la perte de qualité qui ont été décelés. Les vérifications de la qualité (VQ) sont de nature réactive car elles ne sont effectuées qu'après coup, sur des dossiers d'inspection terminés. Bien que les résultats du SGQ contribuent à la qualité générale de la prestation du programme, les activités de surveillance et de suivi doivent aller au-delà du niveau actuel pour faire en sorte que les activités de conformité et d'application de la loi soient gérées correctement.

Aucun outil usuel n'est utilisé pour la surveillance quotidienne des activités liées aux DAC, y compris la gestion des DAC en retard et le report de la date de présentation des plans d'action ou de la date de mise en œuvre. Certains centres opérationnels effectuent des activités limitées de surveillance active des DAC. En l'absence de stratégie officielle de surveillance, on a mis au point des outils personnalisés, de différents niveaux de complexité, qui sont utilisés dans l'ensemble de l'Agence.

La Division de la stratégie et de la prestation des opérations (SPO) de la Direction générale des opérations s'attend à ce que les gestionnaires des inspections, en particulier dans les cas de non-conformité, appuient les activités effectuées par les inspecteurs et les superviseurs des inspections. En particulier, ils devraient être chargés de la surveillance du statut des DAC en retard pour veiller à ce que la partie réglementée ne reporte pas ou n'évite la conformité.

De plus, il n'y a eu aucun suivi des DAC émises pour les tâches à risque élevé. Les tâches du SVC sont jugées à risque élevé selon la stratégie axée sur le risque du Programme des viandes et sont enchâssées dans le Manuel des méthodes du Programme des aliments du bétail. La fréquence des tâches est fondée sur le niveau de risque assigné. Plus le risque est élevé, plus la fréquence de la tâche augmente.

On fait remarquer qu'en cas de non-conformité aux règlements sur la salubrité alimentaire, des mesures de contrôles sont immédiatement mises en œuvre afin d'éliminer tout écart à la salubrité des aliments. Dans les cas où d'autres mesures sont requises pour atteindre la conformité totale, comme la formation des employés de l'usine, l'exploitant doit mettre en application des actions temporaires pour gérer totalement les problèmes de salubrité des aliments jusqu'à ce que la DAC puisse être fermée.

Aucune activité particulière de surveillance n'est menée pour veiller à ce que les DAC émises pour des tâches à risque élevé soient signalées, fassent l'objet d'un suivi et soient efficacement gérées. Par exemple, durant la période visée par la vérification, 127 DAC ont été émises pour des tâches quotidiennes (c.-à-d. des tâches à risque élevé) prévues dans le Programme des viandes. L'analyse de la vérification a permis de constater que des DAC pour des tâches à risque élevé ont été émises pour une moyenne de 65 jours; une DAC pour une tâche quotidienne a notamment été ouverte pendant 379 jours.

Bien que le délai maximal accordé pour la présentation d'un plan d'action et l'exécution des actions correctives ne soit donné qu'à titre indicatif seulement dans le manuel des méthodes propre au programme, la date de mise en œuvre des actions correctives précisée par l'inspecteur doit tenir compte de la gravité de la non-conformité. Le délai maximal accordé pour la présentation d'un plan d'action est de 14 jours civils et le délai de mise en œuvre des actions correctives est de 60 jours. Il n'existe aucune preuve que les DAC ouvertes aient fait l'objet d'une surveillance et d'un suivi adéquats pour veiller à ce que les problèmes soient résolus en temps opportun.

Dans les deux programmes, des tâches particulières déclenchent des tâches subséquentes qui doivent être exécutées lorsqu'une DAC est émise. De plus, on n'a constaté aucun signalement ou suivi de ces tâches à risque élevé montrant que ces activités ont été exécutées conformément aux dispositions des manuels des méthodes.

Des rôles et des responsabilités individuels ayant trait aux activités liées aux DAC sont énoncés dans les manuels et les procédures d'application de la loi propres à chacun des programmes. Les vérificateurs ont constaté que les sections des manuels des méthodes et des manuels de procédures d'application de la loi portant sur les rôles et les responsabilités doivent être clarifiées. Par exemple, aucune tâche particulière n'est assignée aux gestionnaires d'inspection dans la section sur les rôles et responsabilités de l'un ou l'autre des manuels des méthodes (aliments du bétail ou viandes). Bien que leur rôle soit mentionné dans les sections sur les rôles et responsabilités génériques, leurs responsabilités ne sont pas explicitement énoncées. La description de travail des gestionnaires d'inspection n'intégrait pas les responsabilités particulières relatives au suivi de la conformité. L'équipe de l'examen de la gestion, qui relève du gestionnaire de l'inspection, est l'un des principaux mécanismes de contrôle du processus, car il s'agit de l'organe de gestion qui fournit du soutien, des conseils et des recommandations aux employés de l'ACIA chargés de prendre certaines mesures dans le cadre des activités d'application de la loi. La vérification a permis de constater que les manuels n'étaient pas explicites quant au rôle de cet organisme de surveillance.

Sans la surveillance et le suivi de la gestion, l'Agence ne peut démontrer que la résolution des DAC est gérée efficacement et que les DAC ouvertes ou liées à des tâches à risque élevé sont traitées en temps opportun.

Recommandation 2.0:
Une approche en matière de surveillance et de suivi axée sur le risque devrait être élaborée et énoncer les rôles et les responsabilités particuliers pour faire en sorte que les DAC soient gérées correctement.

3.3 Information sur le rendement aux fins de la prise de décisions

Les données sur les DAC, nécessaires à la prise de décisions, ne sont pas définies clairement ou fournies au niveau de gestion approprié en temps opportun.

Nous nous attendions à ce que tous les paliers de gestion reçoivent l'information nécessaire à la prise de décision.

Nous avons constaté que la transmission des données sur les DAC n'est pas dirigée vers tous les échelons de gestion, en particulier à ceux du gestionnaire d'inspection et du superviseur d'inspection; en outre, les exigences relatives à l'information ne sont pas définies clairement.

Dans le Programme des viandes, des rapports trimestriels et annuels sont présentés aux directeurs régionaux, aux directeurs exécutifs des centres opérationnels et au vice-président de la Direction générale des opérations. Ces rapports servent principalement à fournir de l'information sur la date de prestation des activités d'inspection. Ces rapports sur le rendement des DAC contiennent des données limitées. Par exemple, les rapports destinés au vice-président et au directeur exécutif ne contiennent qu'un tableau désignant les établissements qui n'ont jamais reçu de DAC. Les rapports s'adressant au directeur régional contiennent trois tableaux qui présentent les activités liées aux DAC suivantes :

  • le nombre de tâches cotées « U »Note de bas de page 2 (c.-à-d. DAC) par établissement;
  • le nombre de tâches à risque élevé pour l'échantillonnage en vue du dépistage de la bactérie Listeria qui ont été cotées « U »;
  • les DAC en retard, par établissement, indiquant le nombre de jours de retard.

Bien que les rapports soient utiles, ils ne fournissent pas suffisamment d'information sur les DAC au bon échelon de direction au sein de l'organisation. L'Agence n'a pas effectué d'analyse des besoins pour déterminer le niveau, le type ou la fréquence des renseignements sur les DAC nécessaires à chaque palier de gestion aux fins de décision.

Jusqu'à récemment, ces rapports ont été distribués à la haute direction jusqu'à quatre mois après la fin de la période de rapport. Les rapports sont maintenant présentés six semaines après le trimestre.

Ces rapports ne sont pas remis directement aux gestionnaires ou aux superviseurs d'inspection. On souhaite que ces rapports, une fois reçus par les régions, soient transmis au personnel d'inspection; cependant, plusieurs membres du personnel d'inspection interrogés ont indiqué qu'ils n'avaient pas reçu cette information.

La DIN a récemment commencé à distribuer de nouveaux rapports dans le cadre du Programme des viandes directement à partir de la base de données du SVC aux directeurs régionaux, aux coordonnateurs des opérations des centres opérationnels et aux coordonnateurs du SVC des centres opérationnels en visant à ce que cette information soit transmise au personnel d'inspection. Ces rapports sont diffusés chaque mois et les rapports sur les DAC en retard sur 30 jours. La distribution des rapports se fait en temps opportun puisqu'ils sont envoyés un ou deux jours après la fin du mois.

L'information sur la conformité pour les DAC émises aux termes du Programme des viandes est enregistrée et tenue à jour dans la base de données du SVC. Dans le cas du Programme des aliments du bétail, on utilise une base de données Access. Les bases de données actuelles ont une capacité limitée, en ce sens que lorsque les données sont présentées, il n'y a pas de mécanisme permettant d'actualiser les données des principales étapes, p. ex. les dates butoir, lorsqu'une prolongation est accordée.

La vérification a permis de déterminer que la DIN dispose d'un programme d'assurance qualité des données et que, par conséquent, le niveau d'intégrité des données est élevé, avec une marge d'erreur inférieure à 2 %. Bien que les données contenues dans les deux bases de données soient exactes, elles ne permettent pas d'établir un profil de conformité complet. Les bases de données ne permettent pas actuellement de saisir des renseignements clés sur les opérations, comme les dates butoirs modifiées, la date et le résultat des activités de suivi, les décisions prises par l'équipe d'examen de la gestion et les avis de non-conformité finaux. Les renseignements sur les DAC suivants sont enregistrés :

Base de données pour les viandes Base de données pour les aliments du bétail
Centre opérationnel Centre opérationnel
Région Région
Sous-district Nom de l'établissement
Nom de l'établissement Numéro de la DAC
Numéro de la DAC Numéro de la tâche
Numéro de la tâche Numéro de l'établissement
Loi ou règlement en infraction Type
Date d'émission de la DAC Attestation ProQualité
Date butoir des actions correctives Catégorie de risques
Date de fermeture de la DAC Date d'émission de la DAC
Émission d'une DAC par (inspecteur) Plan écrit d'actions correctives joint
Date d'échéance
Date de présentation du plan d'action
Date de fermeture de la DAC
Nom de l'inspecteur

Si des données essentielles sur le rendement ne sont pas fournies au niveau approprié de direction, il y a un risque que les DAC restent ouvertes plus longtemps que nécessaire et que des DAC à risque élevé puissent ne pas être fermées.

Recommandation 3.0:
Il est recommandé qu'une analyse des besoins soit menée pour cerner les renseignements nécessaires à la prise de décision à tous les niveaux pour faire en sorte que l'information requise soit diffusée aux paliers de direction appropriés en temps opportun.

3.4 Tenue des registres et documentation des dossiers

Il n'était pas toujours clair que les documents servant à étayer la prise de décisions relativement à la conformité étaient suffisants dans chaque cas.

Nous nous attendions à ce que les dossiers d'inspection contiennent suffisamment de documents pour étayer les décisions en matière de conformité et d'application de la loi.

Nous avons constaté que le niveau et à la qualité des documents justificatifs versés aux dossiers d'inspection ne suffisaient pas toujours à étayer les décisions en matière de conformité et d'application de la loi.

Les manuels des méthodes des deux programmes contiennent une section sur la tenue des dossiers. Le Manuel des méthodes de l'hygiène des viandes n'est pas normatif en ce qui concerne la documentation nécessaire pour étayer les activités liées aux DAC, car il n'énumère pas de documents particuliers pour soutenir les activités de conformité. Le Manuel des méthodes du Programme des aliments du bétail est toutefois plus explicite, car il énumère tous les documents applicables nécessaires pour soutenir les activités d'inspection.

L'équipe de vérification a examiné les 96 dossiers d'inspection comportant des DAC afin de déterminer la pertinence des documents servant à étayer les activités de vérification de la conformité. Le taux d'erreur général a été de 79 %, alors que seulement 21 % des dossiers contenaient suffisamment de documents d'appui. Les résultats de l'examen des dossiers sont présentés dans le tableau suivant :

Dossiers relatifs aux viandes Dossiers relatifs aux aliments du bétail Total
Dossiers analysés 48 48 96
Dossiers contenant des erreurs ou des omissions 36 40 76
Taux d'erreur 75 % 83 % 79 %

Certaines de ces lacunes portaient sur les éléments suivants :

  1. Documentation manquante :
    • Avis de plan d'action inacceptable;
    • Formulaire de suivi des mesures d'application de la loi.
  2. Les DAC n'étaient pas toujours rédigées conformément au Manuel des méthodes :
    • Certains détails sur le prolongement des échéances concernant les plans d'action étaient insuffisants;
    • Aucune indication sur l'émission antérieure de DAC pour la même tâche (liens);
    • Certaines DAC comprenaient des non-conformités relatives à plusieurs tâches du SVC.
  3. Le processus de DAC n'était pas toujours exécuté conformément au Manuel des méthodes :
    • Le suivi n'a pas été effectué dans les délais requis;
    • Des formulaires de plans d'action pour les situations inacceptables n'ont pas été émis;
    • Aucun plan d'action n'a été reçu.
  4. La documentation en appui à certaines décisions de l'équipe d'examen de la gestion était insuffisante :
    • Des actions, décisions et recommandations n'ont pas été consignées;
    • Les Formulaires de suivi des actions d'application de la loi étaient incomplets.

Des problèmes semblables ont été décelés dans un rapport émis en mars 2012 par le centre opérationnel de Québec dans lequel ont présentait les résultats du projet d'harmonisation. Dans le cadre de ce projet, on a évalué les dossiers d'inspection du SVC remplis par les inspecteurs de la transformation des viandes du centre opérationnel de Québec afin de vérifier les niveaux de qualité et d'uniformité.

Lorsqu'une situation de non-conformité n'est pas été corrigée par l'exploitant et que la DAC demeure ouverte, l'inspecteur peut présenter une demande d'examen. Dans ce cas, une équipe d'examen de la gestion (EEG) est mise sur pied par le gestionnaire d'inspection pour s'assurer qu'on a donné suite à la DAC en temps opportun et qu'un plan d'action soit établi et mis en application. Le processus de documentation des actions, des recommandations et des décisions de l'EEG doit être renforcé. Il s'agit de renseignements fondamentaux qui servent à retracer les décisions en matière d'application de la loi et aident à établir le profil de conformité général de la partie réglementée.

Un formulaire de suivi des actions d'application de la loi (FMSA) est généré pour documenter les actions, les décisions et les recommandations proposées par l'EEG. Ce formulaire est ensuite transmis le long de la filière de gestion aux fins d'approbation. L'équipe de la vérification a examiné en détail 11 FMSA et a constaté qu'un seul donnait un compte rendu complet et exhaustif des actions prises par l'Agence pour résoudre le cas de non-conformité. Il s'agit d'une mesure de contrôle clé du processus, car l'intervention de cette équipe constitue l'étape finale du processus d'inspection permettant d'établir la conformité avant le transfert à un organisme d'enquête aux fins d'application de la loi.

Le personnel d'inspection interrogé durant la vérification a énoncé que, bien qu'il existe des lacunes au chapitre de la documentation, les documents relatifs aux DAC versés aux dossiers d'inspection sont de plus en plus pertinents depuis la mise en œuvre du SVC. Ces progrès devraient être appuyés par les résultats du projet d'harmonisation dirigé par le centre opérationnel du Québec et le projet d'uniformité prévu pour l'ensemble de l'Agence dirigé par la Direction de la SPO et la DIN de la Direction générale des opérations. Le but du projet d'uniformité planifié, qui devrait être terminé en mars 2013, est d'améliorer la cohérence dans la prestation des activités d'inspection dans les quatre centres opérationnels.

Les répercussions causées par des lacunes au chapitre des documents sur les DAC peuvent être importantes si le dossier est transmis aux Services d'enquêtes et d'application de la loi (SEAL). Dans ce cas, ils peuvent servir de preuve pour les enquêteurs du SEAL. Un dossier incomplet pourrait faire en sorte que des décisions réglementaires soient renversées par les tribunaux, que les poursuites ne puissent être retenues ou que des ressources importantes fassent l'objet d'enquêtes par le SEAL afin de recueillir des preuves suffisantes.

Recommandation 4.0 :
Il est recommandé que des orientations stratégiques soient élaborées pour préciser les documents de la DAC qui sont nécessaires pour compléter le dossier d'inspection permettant d'étayer les décisions en matière de conformité et d'application de la loi.

Annexe A : Critères de vérification

  1. S'assurer que les rôles et les responsabilités au chapitre de la gestion, de la surveillance et de la réalisation du processus de DAC sont convenablement définis et communiqués.
    1. Les manuels d'inspection et d'application de la loi pertinents décrivent clairement les rôles et les responsabilités pour les activités liées aux DAC;
    2. Les rôles et les responsabilités sont communiqués.
  2. Assurer une surveillance efficace et manifeste du processus de DAC.
    1. Les superviseurs d'inspection assurent le suivi et la surveillance des DAC;
    2. Les gestionnaires d'inspection consultent les EEG (viandes) et les équipes d'analyse des problèmes (aliments du bétail) avant de prendre des décisions en matière d'application de la loi.
  3. Cibler les DAC à risque plus élevé et mettre en place un processus efficace de surveillance et de production de rapports pour atténuer les risques qui s'y rattachent.
    1. Des DAC pour les tâches à risque élevé (c.-à-d. les tâches liées à la salubrité des aliments, l'échantillonnage à risque élevé dans le secteur de la viande, et les DAC qui peuvent déclencher une tâche subséquente pour les aliments du bétail) sont identifiées, signalées et surveillées;
    2. Les DAC émises pour des écarts semblables ou répétés sont mises en corrélation et surveillées.
  4. Identifier et surveiller les parties réglementées à risque plus élevé.
    1. Les antécédents de la partie réglementée en matière de conformité sont pris en compte relativement à l'existence de cas préalables et à la gravité de la non-conformité;
    2. Les antécédents de la partie réglementée en matière de conformité sont documentés et surveillés.
  5. S'assurer que les renseignements contenus dans les DAC sont actuels, exacts et pertinents, et que les rapports sont présentés au niveau de gestion approprié.
    1. La fiabilité et l'exactitude des données sont vérifiées par le biais des activités d'assurance de la qualité;
    2. Les renseignements servant à la prise de décision sont pertinents et prélevés en temps opportuns.
  6. Veiller à ce que les dossiers contiennent suffisamment de documentation en appui aux activités de vérification de la conformité.
    1. Le processus des DAC est suivi et les décisions sont suffisamment étayées conformément aux procédures établies;
    2. Le suivi des dossiers d'inspection est démontré.

Annexe B : Corrélation entre les critères et les conclusions

Critères Conclusions 1. Les antécédents des parties réglemantées en matière de conformité ne sont pas enregistrés ou conservés d'une manière exhaustive Conclusions 2. La surveillance active et le suivi des DAC pourraient être renforcés Conclusions 3. Les renseignements sur le DAC servant à la prise de décisions ne sont pas entièrement définis ou fournis au niveau de direction approprié en temps opportun Conclusions 4. Il n'était pas toujours clair que des documents pertinents en appui aux décisions en matière de conformité avaient été fournis dans tous les cas
1. Les rôles et les responsabilités concernant la gestion, la surveillance et la réalisation du processus de DAC sont convenablement définis et communiqués X
2. La surveillance efficace et manifeste du processus de DACC est assurée X X X
3. Les DAC à risque plus élevé sont ciblés et un processus efficace de surveillance et de production de rapports est mis en place pour atténuer les risques qui s'y rattachent X X
4. Les parties réglementées à risque plus élevé sont identifiées et surveillées X
5. Les renseignements contenus dans les DAC sont actuels, exacts et pertinents, et les rapports sont présentés au niveau de gestion approprié X X
6. Les dossiers contiennent suffisamment de documentation en appui aux activités de vérification de la conformité X X
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