Archivée - Vérification de la gestion des certificats d’exportation

Mars 2012

Table des matières

• 1.0 Sommaire
  • 1.1 Introduction
  • 1.2 Objectif
  • 1.3 Portée
  • 1.4 Principales constatations et recommandations
    • Constatation 1.0 : Gestion des données
    • Recommandation 1.0
    • Constatation 2.0 : Pratiques en matière de sécurité
    • Recommandation 2.0
  • 1.5 Énoncé d'assurance
  • 1.6 Opinion
• 2.0 À Propos de la vérification
  • 2.1 Contexte
  • 2.2 Objectif
  • 2.3 Portée
  • 2.4 Méthodologie
• 3.0 Constatations et recommandations
  • 3.1 Introduction
  • 3.2 Principales constatations et recommandations
    • Constatation 1.0 : Gestion des données
    • Recommandation 1.0
    • Constatation 2.0 : Pratiques en matière de sécurité
    • Recommandation 2.0
• 4.0 Annexe A : Critères de vérification détaillés
• 5.0 Annexe B : Réponse et plan d'action de la direction

1.0 Sommaire

1.1 Introduction

La certification des exportations joue un rôle important dans le contexte des échanges du Canada sur le marché international et aide à préserver l'excellente réputation des exportations canadiennes d'aliments, de végétaux, d'animaux et de sous-produits connexes. Les activités d'exportation appuyées par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) sont importantes. Par exemple, le Canada est le quatrième plus important exportateur de produits alimentaires, ses exportations en 2010 ont été évaluées à $35,4 milliards de dollars. Le marché de l'exportation de produits alimentaires compte près de 350 000 emplois au Canada.

L'ACIA est reconnue par les gouvernements étrangers comme l'autorité compétente au Canada en ce qui a trait à la réglementation des aliments, des végétaux et des animaux. L'ACIA délivre des certificats d'exportation pour les produits de tous ses secteurs d'activité. Ces certificats d'exportation attestent que les exigences du pays importateur sont respectées.

1.2 Objectif

L'objectif de la vérification était de s'assurer que les certificats d'exportation de l'ACIA sont bien gérés et sont conformes aux lois, politiques, directives et normes qui s'appliquent.

1.3 Portée

La présente vérification portait sur les trois secteurs d'activité de l'ACIA – salubrité des aliments, protection des végétaux et santé des animaux – ainsi que sur la Direction générale des opérations (DGO) et la Direction générale des politiques et des programmes (DGPP), lesquelles réalisent les activités visées. La portée de la vérification englobait tous les centres opérationnels et prévoyait une visite à chacun d'entre eux. La vérification portait sur les certificats d'exportation délivrés entre avril 2010 et septembre 2011.

Dans le cadre de la vérification, on a évalué les procédures et les processus suivis par l'ACIA pour la délivrance de certificats d'exportation, de la réception de la demande de certificat jusqu'à l'envoi de la facture pour le service. Les activités connexes du processus de certification qui suivent n'ont pas été évaluées dans le cadre de la présente vérification

• Agrément des établissements
• Inspection et vérification de la conformité
• Délivrance de permis aux exportateurs
• Surveillance de la conformité aux ententes
• Gestion des écarts à la conformité.

1.4 Principales constatations et recommandations

Constatation 1.0 : Gestion des données

Les données liées aux certificats d'exportation délivrés ne sont pas consignées de façon uniforme. Elles pourraient être incomplètes et risquent d'être égarées. L'Agence risque de ne pas avoir l'information adéquate pour surveiller comme il se doit ses activités de certification des exportations.

Recommandation 1.0

Le vice-président de la Direction générale des politiques et des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, doit élaborer et mettre en œuvre une solution à court terme afin de veiller à ce que les renseignements requis concernant les certificats d'exportation soient disponibles jusqu'à la mise en œuvre du projet de certification électronique pour les entreprises.

Constatation 2.0 : Pratiques en matière de sécurité

Des normes de sécurité concernant les certificats d'exportation n'ont pas été établies pour tous les programmes, et les pratiques de sécurité ne sont pas uniformes pour tous les programmes. Ceux qui en ont moins sont exposés à des risques.

Recommandation 2.0

Le vice-président de la DGPP, en collaboration avec le vice-président de la DGO, devrait évaluer les risques pour la sécurité liés aux certificats d'exportation, y compris les estampilles et les motifs gaufrés, en plus d'élaborer et de mettre en œuvre des lignes directrices pertinentes en matière de sécurité.

1.5 Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en qualité de dirigeant principal de la vérification, des procédures de vérification suffisantes et appropriées ont été suivies et des éléments de preuve recueillis pour confirmer l'exactitude des opinions formulées et contenues dans ce rapport. La présente opinion se fonde sur une comparaison des conditions existantes au moment de la vérification avec des critères de vérification préétablis. Les constatations ne s'appliquent qu'aux entités examinées et qu'au champ d'études décrit dans le présent rapport.

1.6 Opinion du vérificateur^{Note de bas de page 1}

À mon avis, la gestion des certificats d'exportation présente des faiblesses et des risques en ce qui a trait au contrôle et à la gestion du risque.

Brian Smith
Dirigeant principal de la vérification p.i., ACIA

2.0 À propos de la vérification

2.1 Contexte

La certification des exportations joue un rôle important dans le contexte des échanges du Canada sur le marché international et aide à préserver l'excellente réputation des exportations canadiennes d'aliments, de végétaux, d'animaux et de sous-produits connexes. Les activités d'exportation appuyées par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) sont importantes. Par exemple, le Canada est le quatrième plus important exportateur de produits alimentaires, ses exportations en 2010 ont été évaluées à $35,4 milliards de dollars. Le marché de l'exportation de produits alimentaires compte près de 350 000 emplois au Canada.

D'après le Rapport sur les plans et les priorités de 2010-2011, un des engagements de l'ACIA était de continuer à mettre à contribution son expertise scientifique et technique afin de faciliter le commerce et de maintenir l'accès au marché pour les exportations canadiennes d'aliments, de végétaux et d'animaux. La certification des exportations aide l'ACIA à respecter son engagement en garantissant aux pays importateurs que ces produits répondent aux normes en matière de qualité et de salubrité des aliments.

L'ACIA est reconnue par les gouvernements étrangers comme l'autorité compétente au Canada en ce qui a trait à la réglementation des aliments, des végétaux et des animaux. L'ACIA délivre des certificats d'exportation pour les produits de tous ses secteurs d'activité. Ces certificats d'exportations attestent que les exigences du pays importateur sont respectées.

Les procédures de certification pour l'exportation d'un produit donné sont régies par des lois et des règlements distincts. Les lois confèrent à l'ACIA le pouvoir d'inspecter et de certifier les exportations et autorisent la prise de règlements. Les règlements ne prévoient pas de conditions détaillées d'exportation. Ils précisent plutôt que les envois doivent respecter les exigences du pays importateur. Les inspecteurs délivrent les certificats d'exportation en fonction de ces exigences. Pour chaque produit, il existe également un manuel qui décrit les procédures d'exportation générales, les renseignements qui doivent figurer sur les certificats d'exportation ainsi que les rôles et les responsabilités.

Étant donné que chaque produit est régi par une loi particulière, il n'existe aucun processus de certification des exportations normalisé à l'échelle des programmes. Par conséquent, le processus de certification diffère légèrement d'un programme à l'autre.

2.2 Objectif

L'objectif de la vérification était de s'assurer que les certificats d'exportation de l'ACIA sont bien gérés et sont conformes aux lois, politiques, directives et normes qui s'appliquent.

2.3 Portée

La présente vérification portait sur les trois secteurs d'activité de l'ACIA – salubrité des aliments, protection des végétaux et santé des animaux – ainsi que sur la Direction générale des opérations et la Direction générale des politiques et des programmes, lesquelles réalisent les activités visées. La portée de la vérification englobait tous les centres opérationnels et prévoyait une visite à chacun d'entre eux. La vérification portait sur les certificats d'exportation délivrés entre avril 2010 et septembre 2011.

Dans le cadre de la vérification, on a évalué les procédures et les processus suivis par l'ACIA pour la délivrance de certificats d'exportation, de la réception de la demande de certificat jusqu'à l'envoi de la facture pour le service. Les activités connexes du processus de certification qui suivent n'ont pas été évaluées dans le cadre de la présente vérification

• Agrément des établissements
• Inspection et vérification de la conformité
• Délivrance de permis aux exportateurs
• Surveillance de la conformité aux ententes
• Gestion des écarts à la conformité.

La planification de la vérification a débuté en avril 2011; la vérification du travail sur le terrain a été entamée en juillet 2011 et s'est terminée en septembre 2011.

2.4 Méthodologie

On a établi des critères et des sous-critères détaillés de vérification (consulter l'annexe A) afin de s'en servir comme normes sur lesquelles l'évaluation pouvait se fonder. Ces critères ont également permis de clarifier les objectifs de la vérification et ont jeté les bases du plan de travail et de la vérification. La vérification portait principalement sur les mesures de contrôle liées à la gestion des certificats d'exportation. La délivrance de certificats est une activité qui fait partie intégrante des programmes. C'est pourquoi la plupart des mesures de contrôle relatives à la gouvernance et à la gestion du risque ne s'appliquent qu'en partie à cette vérification. Voici un résumé des critères de vérification.

1. La direction met à la disposition des employés de l'ACIA les outils, ressources, renseignements et formations nécessaires pour la délivrance des certificats d'exportation.
2. On met en place des mesures de contrôle afin d'assurer l'intégrité des certificats d'exportation.
3. Tous les certificats d'exportation sont facturés, et les frais sont imposés conformément au barème de tarification approuvé pour les services.
4. Des mesures de contrôle touchant la délivrance de certificats d'exportation préalablement signés sont en vigueur.
5. Les certificats d'exportation et la documentation connexe sont conservés et sont consignés avec exactitude dans la base de données appropriée.
6. La direction surveille le rendement réel et prend les mesures correctives qui s'imposent.

La vérification a été menée conformément à la Politique sur la vérification interne du CT. L'équipe de vérification a adopté la démarche suivante afin de recueillir des données et d'atteindre l'objectif de la vérification.

• Entrevues avec des employés clés
• Identification et collecte de documents et de données
• Examen, évaluation et interprétation de documents
• Échantillonnage et analyse.

Des visites sur le terrain ont été effectuées dans tous les centres opérationnels et portaient sur les programmes suivants : santé des animaux terrestres; végétaux; produits de viande et de volaille; poisson et produits de la mer; fruits et légumes frais; produits laitiers; œufs et produits d'œufs transformés. Plus de 95 p. 100 de l'ensemble des certificats d'exportation de l'ACIA sont délivrés dans le cadre de ces programmes.

3.0 Constatations et recommandations

3.1 Introduction

La présente section décrit en détail les constatations de la vérification de la gestion des certificats d'exportation. Les constatations s'appuient sur les éléments de preuve et les résultats découlant à la fois de l'analyse initiale du risque et de la vérification détaillée. En plus des constatations énoncées ci-après, on a communiqué à la direction, aux fins d'examen, des observations au sujet de conditions non visées par la vérification qui ne concernent pas les systèmes et qui présentent peu d'importance et de risque.

3.2 Principales constatations et recommandations

Constatation 1.0 : Gestion des données

Une fois les certificats d'exportation délivrés, nous nous attendions à ce que la copie papier du certificat soit remplie de manière à ce que le certificat puisse être récupéré au cas où il faudrait le consulter. Nous nous attendions également à ce que les renseignements figurant sur le certificat d'exportation soient consignés afin qu'un suivi et une analyse puissent être effectués pour faciliter la prise de décisions.

Dans la plupart des endroits où nous nous sommes rendus, on tenait un registre des certificats délivrés et on avait rempli une copie papier du certificat de manière à faciliter sa récupération. À certains endroits, on conservait des copies électroniques.

L'ACIA ne dispose pas d'un seul système pour conserver des données électroniques sur les certificats d'exportation. Les systèmes diffèrent entre les programmes et les produits et ils comprennent entre autres le Système de certification des exportations (SCE), le système de certification électronique, le système du Programme d'activités multisectorielles (PAMS) et le Système de suivi des importations et des exportations (SSIE). La base de données SSIE utilise un logiciel qui n'est pas soutenu par la Direction générale de la gestion de l'information et de la technologie de l'information.

Les données sont utilisées par l'ACIA pour produire des rapports au ministère, faciliter les négociations avec des pays étrangers et à des fins de planification. Certaines données provenant de certificats sont transmises à Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC). AAC réalise des analyses de marchés qui sont remises à des groupes intéressés de l'industrie.

La saisie de données pour certains programmes comme ceux du poisson et des fruits de mer et de la protection des végétaux se fait dans les bureaux locaux. Pour d'autres programmes, comme ceux des produits de la viande et de la volaille et de l'exportation d'animaux vivants, les certificats sont envoyés à l'administration centrale qui les entre dans le système. La collecte de données se fait en grande partie sur papier; elle nécessite beaucoup de ressources et les données sur papier doivent être enregistrées dans un système électronique.

Nous avons constaté que les données électroniques étaient incomplètes.

• Certains types de certificats ne sont pas saisis du tout. Par exemple, les certificats qui concernent les sous-produits animaux et la réexportation des végétaux ne sont pas saisis. D'après les discussions avec le personnel, nous estimons que des milliers de certificats ne sont pas saisis dans des bases de données électroniques.
• Des employés des bureaux locaux nous ont fait savoir que certaines données n'étaient pas saisies en raison du manque de ressources. Par exemple, un bureau n'a pas été en mesure d'entrer un grand nombre de certificats d'exportation de préalablement signés. Un autre bureau n'inscrit pas manuellement les données sur les certificats phytosanitaires.

Certaines données sont consignées tardivement. Nous avons remarqué, en particulier, un retard de plusieurs mois dans la consignation de données liées à nos échantillons de certificats pour des animaux vivants.

En l'absence de données complètes et faciles à obtenir, l'ACIA compte sur d'autres sources de données (p. ex., le département de l'Agriculture des États-Unis fournit des données sur les exportations de viande du Canada aux États-Unis) et des rapports manuels de données établis de façon ponctuelle ou des prévisions des bureaux des centres opérationnels de l'Agence.

Les gestionnaires reconnaissent qu'il faut établir un meilleur système à l'échelle de l'Agence qui serait plus efficace et efficient et qui maximiserait l'utilisation des ressources de l'ACIA chargées de faire le suivi de cette information. L'Agence a lancé le projet de certification électronique pour les entreprises, qui pourrait régler des problèmes liés à l'exhaustivité des données sur les certificats d'exportation. Le projet, qui n'en est qu'à l'étape du lancement, devrait être mis en œuvre en 2016.

En attendant que ce projet se concrétise, la capacité de l'Agence de surveiller adéquatement ses activités de certification des exportations et d'y affecter les ressources suffisantes risque d'être compromise. De plus, la réputation de l'Agence pourrait être touchée si des données qui sont partagées aves des intervenants de l'extérieur sont égarées, reçues tardivement ou incomplètes.

Recommandation 1.0

Le vice-président de la Direction générale des politiques et des programmes, en collaboration avec le vice-président de la Direction générale des opérations, doit élaborer et mettre en œuvre une solution à court terme afin de veiller à ce que les renseignements requis concernant les certificats d'exportation soient disponibles jusqu'à la mise en œuvre du projet de certification électronique pour les entreprises.

Constatation 2.0 : Pratiques en matière de sécurité

Nous nous attendions à ce que l'Agence prenne des mesures pour assurer l'authenticité des certificats. Nous nous attendions également que l'accès soit contrôlé aux certificats d'exportation préalablement imprimés, aux estampilles et aux motifs gaufrés.

Certains manuels d'exportation de l'ACIA prévoient l'exercice d'un contrôle sur les certificats d'exportation, les estampilles et autres articles liés à l'exportation. Toutefois, l'ACIA n'a pas de norme de sécurité qui s'appliquerait à tous les programmes.

Durant nos visites, nous avons constaté que les bureaux qui utilisent des formulaires préalablement imprimés pour les demandes de certificat contrôlent l'utilisation de ces documents en les conservant sous clé et en inscrivant dans des registres le nom des personnes qui ont reçu les certificats. Toutefois, certains certificats peuvent être imprimés au moyen de l'application Desktop e-Forms ou commandés chez un imprimeur du site intranet (Merlin) de l'ACIA par n'importe quel utilisateur de l'ACIA.

À l'exception d'un endroit, tous les bureaux visités conservaient les estampilles et motifs gaufrés dans des lieux non accessibles par le public. Un seul bureau a mis son estampille sous clé après notre visite. Les bureaux conservaient les estampilles et motifs gaufrés à la réception ou dans un coffre verrouillé, ou les laissaient entre les mains d'employés autorisés. Toutefois, les bureaux ne conservent pas de registres des estampilles et motifs gaufrés.

Nous avons observé plusieurs bonnes pratiques qui permettent d'assurer l'authenticité des certificats d'exportation, notamment l'utilisation de papier de couleur ou de papier spécial et d'une encre thermochromatique grâce à laquelle la reproduction de documents donne comme résultat que le mot « copie » apparaît sur le certificat. Sur des certificats apparaissait le logo de l'ACIA et sur d'autres apparaît des numéros séquentiels uniques. D'autres certificats sont gaufrés de sorte que la surface du document original est donc inégale. Une autre bonne pratique consiste à informer les pays importateurs avant la délivrance des certificats. En général, nous avons constaté que les certificats pour le programme de la viande étaient ceux qui faisaient l'objet d'un contrôle le plus serré pour garantir leur authenticité.

Les pratiques en matière de sécurité concernant les certificats d'exportation varient d'un programme à un autre et au sein d'un même programme, selon le type de certificat. On nous a informés que l'Agence avait amélioré ses pratiques là où des lacunes avaient déjà été observées. Les employés ont dit être au courant des risques associés à une utilisation inadéquate des certificats. Toutefois, les risques n'ont pas été officiellement quantifiés, mais certains programmes dont les mesures de contrôle sont moins sévères pourraient être plus vulnérables aux risques.

Recommandation 2.0

Le vice-président de la DGPP, en collaboration avec le vice-président de la DGO, devrait évaluer le risque pour la sécurité lié aux certificats d'exportation, y compris les estampilles et les motifs gaufrés, en plus d'élaborer et de mettre en œuvre des lignes directrices pertinentes en matière de sécurité.

4.0 Annexe A : Critères de vérification détaillés

1. La direction offre aux employés de l'ACIA les outils, ressources, renseignements et la formations nécessaires pour la délivrance des certificats d'exportation.

1.1 Les outils et les ressources nécessaires (p. ex. manuels d'exportation, certificats, logiciels et renseignements pertinents) sont disponibles, à jour et facilement accessibles par le personnel de l'ACIA.

1.2 Il existe un processus systémique pour la mise à jour des exigences des pays étrangers, et tous les changements sont approuvés.

1.3 Les mises à jour et les modifications relatives aux certificats d'exportation sont régulièrement communiquées aux employés qui délivrent les certificats d'exportation.

1.4 Une formation, officielle ou non, sur la délivrance de certificats d'exportation est bien définie et offerte au personnel d'inspection.

2. On met en place des mesures de contrôle afin d'assurer l'intégrité des certificats d'exportation.

2.1 Les certificats d'exportation et leur documentation connexe (p. ex. demande, rapport d'inspection, etc.) sont disponibles et remplis conformément aux lignes directrices qui s'appliquent.

2.2 On contrôle l'accès aux certificats d'exportation préalablement imprimés ainsi qu'à l'estampille et au motif gaufré utilisés pour la certification aux fins d'exportation.

2.3 Des mesures sont prises pour que l'authenticité des certificats soit assurée.

3. Tous les certificats d'exportation sont facturés, et les frais sont imposés conformément au barème de tarification approuvé pour les services.

4. Des mesures de contrôle touchant la délivrance de certificats d'exportation préalablement signés sont en vigueur.

5. Les certificats d'exportation et la documentation connexe sont conservés et sont consignés avec exactitude dans la base de données appropriée.

5.1 Les certificats sont remplis de manière à pouvoir être récupérés rapidement.

5.2 Les certificats sont consignés en entier et avec exactitude ou saisis dans la base de données appropriée.

6. La direction surveille le rendement réel et prend les mesures correctives qui s'imposent.

6.1 Une surveillance active est assurée. Les résultats des mesures du rendement sont documentés, communiqués au niveau décisionnel requis et pris en compte lors du processus décisionnel.

6.2 Les plaintes des exportateurs et des pays importateurs sont analysées et traitées.